冯书生：基层社会治理中的德治与法治：伦理变迁的视角

摘要：在我国基层社会治理的时空情境中，乡村伦理的解体与都市伦理的建构并不同步，同时空情境中都市伦理精神的发展存在不平衡不充分的问题。相对乡村生活的低流动与强互动，都市生活呈现强流动与低互动特征，这决定了都市伦理的建构需要法治先行，在法治立基的前提下，推进市民道德建设。都市伦理建构中的德治与法治互动，渗透在治理过程中。基层治理主体提供公共服务的过程，就是普法和道德教化的过程。我们需要关注城乡伦理状况的变化与衔接，妥善处理都市伦理建构过程中的“德”“法”关系，推动基层治理时空情境中公民伦理精神的可能跃迁。 

中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》）提出要“推进基层法治和德治建设”，并对基层治理中的法治和德治举措作出了具体安排。基层社会治理中的德治与法治既可以看成“依法治国和以德治国相结合”原则在基层的具体要求和运用，同时也是我国基层治理经验的提炼和总结，有其自身的特点和规律。从学术的介入热度和程度看，基层治理是法学、社会学、经济学等社会科学的重点关注领域，相比之下，哲学伦理学的介入相对较少。本文认为，在向现代化的治理形态迈进过程中，我们需要密切关注基层城乡社会的伦理生活变迁，切实把握基层特点，作出符合实际的学术解释。

一、从村民到市民：身份转变与伦理过渡

《意见》指出要“统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理”。这对“基层”的概念所指作出了具体界定和分类：乡镇（街道）、村（社区）。在我国的基层社会治理体系中，乡镇和街道属于同一个层级，在涉农地区为“乡镇”，在非农地区为“街道”；社区和村属于同一个层级，在“乡”则为村，在“城”曰社区，《意见》中统称“城乡社区”。不同之处在于乡镇属于最基层的一级政府，街道则属于县（市、区）政府的派出机关。其中的变量在于，现代化的过程在客观上同时也是一个城市化的过程，在具体实践中体现为治理机构的设置由“乡镇”向“街道”的转变。对于居民来说，不仅是“村民”向“市民”身份的转变，更是生活方式和伦理精神的转变。从“德”“法”治理互动及伦理精神的变迁来看，“村民”和“市民”之间存在着差异。即使在已经完成城市化的都市中心地区，不同区域的市民，由于地段、收入、职业、文化程度的不同，对于德治与法治的感知和体会也是不同的。推进基层德治与法治建设，需要厘清“德”与“法”在基层的表现形态和运作逻辑。

虽然在基层社会治理主体的机构建制上，有乡镇和街道的区别，在居民身份上，有村民和市民的区分，但在伦理精神的结构上，“乡村”和“都市”的区分并不存在一个截然的断裂，而是呈现一个渐变和融合的谱系。乡村伦理和都市伦理经常以不同的比例成分混在一起。不管是从个体还是从群体来看，在伦理精神的表现上都是乡村—都市的混合体。原因在于我国的城市化进程不是一个缓慢的演化过程，而是加速进行的叠加过程。一是城市扩张过程中的拆迁，使城郊村民直接变市民；二是大量农民进城务工，其中一部分农民工通过不懈努力最终定居于所务工的城市；三是通过高考和参军等方式，一部分农家子弟成长为各个领域的专业技术和管理人才，实现由村民向市民的转变。这一加速的叠加进程是从改革开放正式开启的。1978年，中国城市化率为17.92%；2023年，中国城市化率已达66.16%。从数据来看，现阶段我国的市民大部分是改革开放40多年来从村民转变过来的，而且根据到21世纪中叶建成社会主义现代化强国的远景目标，未来的城市化进程还会进一步深化。这个转变与其他国家相比，实际上是非常急促的。“英国、德国、美国的城市化率由20%提升到40%分别用了约120年、80年、40年，而中国仅用了22年。”虽然生产与生活方式会最终决定和改变人们的精神状况，但这不是说村民一旦进城便具备都市伦理精神了。事实情况是，即使村民变市民很多年了，许多人仍然不具备完整和独立的都市或者说市民伦理精神，甚至不如原来做村民时那么从容和自信，在干群关系上，仍然存在“父母官”情结。比如，非理性信访并不是乡村的特有现象，也是城市中的基层治理难题之一。

现代化的本质是人的现代化，而人的现代化最终要体现为伦理精神的现代化。但是精神层面的现代化总是要晚于物质层面的现代化，而且其发展的不平衡性也并没有体现出明显的城乡差异。有学者作调查后指出，“当今中国社会大众关于伦理道德发展的文化共识的地域差异和城乡差异很小，绝大多数信息没有因为地域和户籍呈现明显差异，即便有差异，其程度也很小”。虽然观念层面的一致性并不能抹杀实际行动层面的不一致，但不能否认这从一个侧面显示了现代化进程的二重性。一方面是城市化的加速性，另一方面是都市伦理生成的滞后性。生活在现代化的都市中，却在伦理精神上守望乡村，也就是“身体进城”而“精神不进城”。这是现代化的未完成时，也是攻坚之时。党的二十大报告提出，要“推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化”。其中，“农业转移人口市民化”的一个重要维度，便是在个体上从村民道德向市民道德、在群体上从乡村伦理向都市伦理的过渡和转变。

二、发展不平衡与基层治理的时空限定

党的十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。“美好生活需要”不仅仅指向物质生活，更指向精神生活，而“不平衡不充分”也不限于不同地区、不同行业以及城乡之间的不平衡，更指向同一个地域内的不平衡不充分。在城市基层治理实践中，需要面对的是高楼大厦背后的弱势群体。城市化的快速发展，不仅造成了很多“城中村”，也遗留有很多“村中城”，更有刚才已经提到的相对普遍的“身体进城、精神不进城”。多数学者习惯于横向比较，更善于或者乐于倾听远处的苦难呼声，而对身边的巨大差异视而不见，以致习以为常。在进入全面建设社会主义现代化国家的新时代，竖切面的不平衡不充分更加值得我们关注。同一个时空中的差异，比远方的横向差距更加令人触目惊心，其成因也更加复杂，更加涉及社会深层矛盾。这个竖切面的最底层就是基层社会治理的主要对象，但这并不是说所有竖切面的最底层都是政府治理意义上的治理对象。

从政府治理的视角来看，基层社会的所指并不是通常意义上所认为的一个地域概念，也即不仅仅是一个空间概念。虽然这些年越来越强调“属地管理”的概念，但是政府治理意义上的基层社会更是一个时空交错的概念。我们所有人都生活在一个基层治理单位中，但是未必都成为基层社会治理的主要对象。比如基层属地的大型机关、医院、学校等，基本上属于垂直管理，很少与属地发生关联，即使发生关联，也是比较外围的周边环境治理和秩序维持。再比如，进城农民工，如果选择成为大型企业的产业工人，也不属于属地基层政府尤其是作为派出机关的街道以及自治性质的社区的主要治理对象。只有那些没有被垂直单位或相关企业和机构吸收纳入的个体商户、企事业退休以及无业人员才构成基层社会治理的主要对象。当然，主要对象并不能全面涵盖基层社会治理的所有对象。有单位所属的人员也可能是基层社会治理或者说服务的对象，但只涉及某个特殊时期或个别生活瞬间。我们刚刚经历过的新冠疫情就是一个特殊事件，这次事件几乎将所有人群推入了基层社会治理的视野。所以，基层社会治理对象是一个时空交错的动态概念，不能随意放大也不能任意缩小。本文所指的基层社会治理，就是从基层政府治理尤其是街道及社区的视角来谈论的。从这个视角也就是基层时空交错的动态视角，能够看到与在宏观视角下进行观察所不一样的风土人情和世间百态。举个实践中的常见例子，一个人在单位是个好员工，甚至是德高望重的好领导，在家庭关系中未必是一个好兄弟，在社区中也未必是一个好市民。原因就在于街道和社区治理是一种弱约束。这种弱约束的情境，恰恰是都市伦理形成和凸显的时空环境。此一时空中，人的天性和欲望更加容易自然释放。除了基层治理及其对象，本文所用的几个核心概念就是村民、市民、公民，也需要作一强调。如上所述，村民和市民是在居民身份的意义上来说的，在乡村居住就是村民，在城市居住就是市民。需要作出说明的是公民。公民首先是一个政治概念，凡是拥有国籍的人都被认为是一国公民，问题是政治身份上的公民未必能够导出公民精神。公民身份是国家赋予的，公民精神是后天培养的，所以身份上的公民未必是精神上的公民，村民、市民也是如此。我们所谈论的人的现代化是从精神的意义上而不是政治身份或者物质上来说的。当然，精神的现代化要以政治和物质的现代化为前提。

三、从乡村到都市的伦理变迁

伦理在原初意义上与居住紧密相关，原生的伦理形态就是一种围绕居住地而形成的生活方式和文化习俗。“乡村社会与城市社会有一个显著不同，就是人们大多‘生于斯、死于斯’，熟人社会特征明显。”由村民变市民，除了因为城市扩张而形成的还迁居民构成的社区仍然是一个熟人社会之外，大部分的城市社区都是陌生人社会。在陌生人社会，熟人伦理中养成的个人德性便失去了信任担保的效能，不是村民德性降低了，而是约束德性的屏障没有了。正如亚里士多德所说，德性不反乎自然，但也不是自然的，需要一个习惯性的养成过程。德性既然可以养成，当然也可以转变或消失。市民的居住和生活具有很强的流动性，根本无法形成熟人间的相互信任。只要在村民变市民的过程中打破了原来的村民管理建制，也就是撤销村委会，合并组建居委会，乡村伦理基本上就不发挥实质性作用了。熟人总是要限定在一个比较有限的人数范围内，才能真正成为熟人，人数超过一定的限度，就超出熟人的容纳范围。由于空间的紧缩性，居委会管理和服务的市民人数远远多于村委会管辖的村民人数。这在客观上限制了市民中生长和维持熟人伦理的可能性。而另外一个因素则是庭院变楼房，这在根本上压缩了日常生活的空间。村居生活中常见的串门交往变得不再方便，尤其是市民来源比较多元的社区，哪怕是同一个楼门，也经常不相往来。所以都市伦理相对于乡村伦理，更多地依赖建构，而不是自然的生成。

那么，都市伦理如何建构？这其实也不是可以一概而论的。乡村伦理的斩断可以整齐划一，至少在表面上是如此。因为不管何种地方的特有乡村伦理，统统因为流动性而松动或失效。但是都市伦理却难以统一建构，必须注意到都市社区的分层和聚居现象。比如在一个基层治理单位，也就是一个街道办事处的治理区域中，最简单直接的分类就是老旧小区和新建小区，最显著的区分标识便是物业管理的方式，俗称“准物业”或“纯物业”。老旧小区往往是土著居民的聚居区，而新建小区的居民则比较多元。对于老旧小区来说，其中老年人和贫困人口比较多，流动性比较小，因此从熟人关系中生长出来的乡村伦理观念还是存在的。而新建小区的陌生性比较强。按照正常推理，新建小区的居民收入更高一些，应该比较容易管理，社区工作更容易开展。但事实恰好相反，老旧小区的民风更加淳朴，居民对社区工作更加热心。遇到需要居民配合的工作，老旧小区的居民更容易动员和发动。正常来说，老旧小区大部分是没有完整物业的，一般依赖享受政府补贴的小型物业公司采用准物业的管理方式进行管理，所以老旧小区的居民对政府的依赖性比较强。而新建小区则通常采用纯物业管理的模式，日常互动发生在居民与物业公司之间，和基层政府的直接联系较少。相比老旧小区，新建小区的居民更加难以动员，对社区公益事业更缺乏热心和凝聚力。而另一个极端则是部分人群自组织能力过强，反倒扰乱了基层治理秩序。除了老旧小区（准物业小区）和新建小区（纯物业小区）的区分，都市居住区还可以划分为高中低档小区、大型单位家属区、商住混合区、别墅区等。每个不同的聚居区各有特点，所形成的市民生活形态各不相同，市民的伦理期待也各有差异。市民居住区的分类很多，但在都市伦理的建构上却也并不是无序可循的，整体上与流动性以及居民间的互动有关。比如，对于大型单位的家属区，虽然也是强流动性的，但是由于单位内部的强互动性，也可以弥补流动性带来的信任缺失。

四、都市伦理建构中的法治纠结

乡村伦理的解体并不必然伴随着都市伦理的同步建构，而是可能出现伦理需求与道德供给之间的错位。按照理想的理论构想，市民相比村民，应该具有更强的独立性和自主性，更有效的沟通和更高程度的互助互利。但实际情况却常常是市民之间的冷漠多于共情，利益算计多于恭谦礼让，矛盾纠纷更加多元和多样。经历过乡村伦理解体后的市民，一方面感受到的是熟人间信任和安全感的缺失，另一方面则是个人私欲的放飞和对他者防范心理的增强。

城市社区居民之间通常情况下不发生如村民间亲密的互动，而是固守互不侵犯原则。生活在同一个楼门的居民，彼此之间不过是偶尔碰面时的点头之交，最大的互动场所在于社区的内部广场和花园休闲地带，但互动群体主要限于老人、小孩以及带孩子的家长之间。因此在城市社区中，作为市民的个人是原子化的，走出家庭，便没有了伦理关系的生成空间，更多地围绕侵犯与补偿的法治原则展开日常生活的算计。此时，“个体是伦理关系中直接的确定性，利益最大化是最世俗的合理性”。居民矛盾纠纷的调解占据了街道、社区和基层派出所的大部分时间与精力就是明证。按照理想的制度设计，社区居委会、业主委员会、物业公司是一个社区的基本组织结构框架。但是由于市民之间的原子化关系，很多居住小区的业主委员会基本上是建立不起来的，而是由社区居委会代行业主委员会之职。在实践中，由于居民的不团结，哪怕是在街道和居委会的努力跟进中，更换物业公司的流程也经常是一年半载也走不完，甚至走一走停一停，三两年换不掉物业公司。具体到一个楼门，上下主水管的更换也经常因为邻居间的意见不一而难以实施。水管老旧还可以拉长战线做工作，而燃气管道的维修更换，则非常急迫。由于上下楼之间的矛盾，经常需要动用警察力量，以及发动涉事市民所属单位进行组织或人事的施压，才能奏效。基层矛盾复杂多样，实际的基层治理实践并不如文件中规定的法治和德治那么简洁明了，而是需要各方面工作力量的协调配合、共同发力。社区生活中的不违法，比如不强占车位、不搭违建、不养巨型宠物等，并不能满足市民伦理的建构需求。法治只是提供了基本的都市伦理秩序，维护的是市民间日常生活的边界。尤其重要的是，社区生活中的违法现象很常见且难治理。也正因此，在街道办事处的内设机构中，综合执法大队的工作是难度最大的。

法治守护的是底线，在没有个体德性支撑的情况下，法治的底线常常面临被击穿的风险。但在利益诉求复杂多变的情况下，个体德性又是脆弱的。在没有反复交往的平衡约束以及可预期的利益或者心理补偿的情况下，在某种意义上意味着自我牺牲的道德自律面临难以建构和长期维持的窘境。向上向善的自我超越，难抵各种当下利益的诱惑。从人类行为的情感发动来说，恐惧与逐利的私欲情感更多情况下先于和大于顾及他者的道德情感。在缺乏伦理关系生成空间的条件下，基于人之恐惧情感的法治建设先行便成为不得已的选择。也就是说，都市伦理的建构首先需要一个法治基础，在共同约束的前提下，才能反思生成何种友善的伦理关系。也就是必须先有一个强力的法治秩序作为都市伦理的生成基础。“道德需要有信赖，信赖包含着预测性，而预测性又要求存在规范化和制度化的行为方式。”从乡村伦理向都市伦理过渡，对于个体来说，其实是重新适应一种新的社会秩序。在快速的变革期，强大的基层政权建设和法治执行力是保证伦理变迁顺利进行的前提条件。但是仅仅有法治基础，都市伦理的建构，或者说市民伦理的内在生成，也就是人的现代化也是难以完成的。因为人不能总是生活在紧张和恐惧的情感中，必须由不得不服从向自觉自愿的伦理责任和道德义务过渡。这进一步的秩序建设就涉及市民德性的培养。

当然，法治的硬约束和德性的培养不是相互割裂开的，而是紧密相连，这尤其体现在基层治理实践中。因为在基层治理的时空情境中，涉及的情况大多数是轻微违法或违规，而且很多违法或违规确实因为存在有百姓的实际生活困难或者一定程度的合理诉求。以城市违建拆除为例，这是基层治理中的常见难题。既有新建小区的违建，也有老旧小区的违建。对于新建小区，目前的治理规则更多情况下是零容忍。因为新建小区的设计更加现代化，更加适宜居住和生活，但是对于老旧小区则是另一番景象。老旧小区里面生活的多数是弱势群体，而且由于早年设计和规划得不合理，有的没有独立厕所，有的没有独立厨房。此种情况下，一楼自建的小院、车棚、厨房、厕所等，确实属于违建但也确实是生活所迫。而且有些情况在城市扩张前是合法的，城市扩张之后则变成需要加以治理的问题了。这些历史生成问题，在治理的过程中，既涉及法治问题，又涉及伦理道德问题。治理对象固然有守法的义务，同时治理主体也要有执法中的伦理考量。在快速城市化的过程中，很多人主动与时代接轨，但也有很多人被动进入了城市社会，身体已上楼，但精神上却没有准备好。总之，在基层治理实践中，不仅有法治的纠结，也有德治的难题。

五、都市伦理建构中的德治难题

如前所述，乡村伦理一般情况下被认为是一种熟人伦理，如果再往前推进一层，也可以说是传统宗法伦理。其发生和存在的基础是血缘与地缘的强关联性。一旦进入强流动、低互动的都市生活状态，人与人之间的主要联结就是基于安全和利益的法治关系了。与此相适应，市民相比村民，更加习惯于从个体自我出发，独立意识更强。整体来说，这是一种进步，打破了原来的生活和视野限制，能够创造更多的可能性，也可以增加更多人生体验的机遇，在人的全面和自由发展程度上，市民相比村民确实前进了一大步。用马克思的话语来表达，则是由人的依赖性上升到物的依赖性。但是在面临人际冲突和利益纠葛时，市民的他者思维受到了限制，更多地表现为以自我为中心。这又在客观上增加了法治和行政的成本。原因在于，市民间基于伦理关系的矛盾纠纷的自行调解能力与村民相比相对弱化。比如，一些已经有明确法院判决结论的案件，当事人仍然不断地投诉和信访，尤其是社会矛盾纠纷调处化解中心成立之后，本已长时间沉寂的信访人再次活跃；一些原本只需互相谦让一下，就可以解决的家庭和邻里纠纷，当事人也跑到街道和区政府相关职能部门去信访，纠结于无足轻重的小细节，甚至想方设法互相检举对方的轻微违法行为；更有甚者，有一些长期信访人，每到重要节庆和会议节点，就互相串通着去街道和社区或者在自发组建的微信群中扬言“上访”甚至“进京访”，其目的则在于以生活困难的名义骗取基层政府的维稳经费；等等。在村民中尚且保留的传统伦理所倡导的礼义廉耻，在城市社区中拥有更好生活条件的一些市民中间却缺失了。从这个意义上说，都市伦理建构中的道德建设非常迫切。尤其是对一些已有相对明确的法律判别标准，仍然想方设法发泄个人私怨并试图谋求个人不正当利益的常见基层治理难题，仅仅依赖政法力量的投入是难以从根本上解决问题的。

当然，市民道德建设不意味着向传统宗法伦理的复归，但是一些具有普遍价值的传统美德的确应该加以坚持和发扬。尤其是我国的城市化是在改革开放以后快速叠加进行的，虽然乡村伦理的生成基础消失了，但传统道德的心理基础还在。现代化进程中的市民，尤其是由村民变迁过来的新市民，“对城市生活及其文化的认同感与疏离感并存，对乡村生活尤其是其人际关系、日常习俗甚至饮食风味仍保有深刻的道德生活记忆和无法言说的情感依恋寄托”。市民道德建设不能忽视这一道德心理基础。一是要注意引导和推动市民道德记忆中的乡村共同体情怀向公共意识转变。虽然原有的村居共同体不存在了，但市民仍然生活在群体中，只是这个群体比村集体更大，人数更多。这个需要基层政权机关和社区居委会的共同努力。二是要注意激发市民道德记忆中的邻里谦让和互助意识。市民的聚集程度比村民更高，互相影响和干扰的概率也更高。任何干扰事件的终止，最终都要依赖于当事双方的互相妥协。很多基层矛盾纠纷的难解根源就在于矛盾双方都具有很强的进攻性心理，而不具备谦让品格。以上两条是都市伦理得以建构的道德心理基础。公共意识强调的是如何处理个体与群体的关系，谦让和互助品格强调的是如何处理个体与个体的关系。这都具有深厚的传统伦理文化基础，而且也是社会主义核心价值观中和谐与友善的具体化。

但是对于都市伦理的建构来说，仅仅接续和发扬传统美德还是不够的。市民之所以为市民，就在于其具有更强的自我和独立意识。对于基层治理来说，除了市民间的矛盾纠纷之外，另外一个难点就是干群关系的处理。经过改革开放以来40多年的市场经济和精神文明建设，独立自主、自我负责的现代意识已经成为主流价值关怀。比如自由、民主、法治等已经列入社会主义核心价值观加以倡导。百姓对政府的强依赖已经变为弱依赖，除了必要的公共安全和公共服务，多数百姓是可以通过市场和社会自食其力、自主生活的。我们的政府建设已经向服务型和法治型转变，但是仍然有相当一部分人存在等、靠、要的依赖心理。这种现象在基层百姓中间更加常见。一个典型的表现就是“父母官”情结。在热衷于上访的百姓中间，有一个简单粗暴的逻辑：“你是‘父母官’，所以你要管我。”在基层访民中，因为投资受损的人占据很大一部分。类似的案例，再比如因为培训机构倒闭而发生的无法退费问题，受损家长们联合起来到政府门前集访。这背后隐藏的是典型的过度依赖政府和“父母官”情结。在由于自己的投资失误或者不可抗力导致的利益受损问题发生时，当事人不能意识到自身的责任和义务何在，转而找政府要说法，这可以看作乡村—都市伦理精神的过渡形态。现代性的政府作为公共机关提供底线性的基本生活保障和公共秩序的供给，成年的个体在市场和社会中的行为后果自我负责，才是现代化建设所需要的健康干群关系。相比于传统美德的继承和传扬，独立自主的现代人格的培养是市民道德建设更加核心的要求。一百多年前，陈独秀曾有关于独立自主人格的精练概括：“我有手足，自谋温饱；我有口舌，自陈好恶；我有心思，自崇所信。”至今看来，在基层治理的时空情境中，这仍然是一个进行中的伦理觉悟。

六、都市伦理建构中的“德”“法”互动

如上所述，都市伦理建构的顺序是法治先行，因为市民间缺乏伦理的自发生成空间。与此同时，仅靠法治，又难以在根本上解决问题，所以道德建设必须同时跟上。法治维护的是基本生存空间和安全界限，道德建设解决的是向上向善的更高追求。对于治理实践来说，“德”“法”互动包含治理主体、治理对象、治理过程三个方面。

从城市基层政权构成的角度，治理主体实际包括街道党工委、办事处、派出所三个层面。在日常运行中，街道党工委、办事处基本上一体运行，协调起来相对容易，一般统称“街道”，而派出所则相对独立，由上一级公安机关统一管理。因此在治理主体层面，“德”“法”互动，实际上是街所互动。在街道方面，依法行政；在派出所方面，依法出警办案，都是最常规的法治要求，也是都市伦理建构的基石。这里所说的“德”“法”互动更多强调的是街道主导推行道德建设，派出所提供法治保障。这在理论构想和制度设计上都不难，难点在于实践中的彼此配合与磨合。这实际上是不容易的，哪怕是在街所配合良好的情况下，一些长期访民仍然会想方设法寻找法治和德治的间隙以谋取个人私利。但总体来说，在街所配合良好的情况下，综合利用法治和德治手段，能够起到良好的治理效果。在街道内部来说，法治主要体现在下属执法大队对商户及流动商贩的治理、违法建设的依法拆除等方面。如前所述，“德”“法”互动多见于违建拆除的具体实施中，这不仅是一个执法、普法和道德教育相融合的过程，同时也是一个利益和心理博弈的过程。

从治理对象或者内容来看，街道和社区其实承担着大量的公共服务工作，比如低保救助、失业登记、秩序保障等，本身就是一种干群关系的伦理建构过程。从这个职能的设置来看，街道和社区的服务对象主要是社会的弱势群体。虽然在发生新冠疫情这样的重大公共危机的时候，街道和社区面向辖区内所有人群，但在常态情况下，多数人同街道和社区是不发生具体关系的。疫情发生以前，很多人不知道自己所属街道和社区的地址与名称。某种意义上，为居民服务，尤其是为弱势群体服务，就是街道和社区的主要对外形象。道德建设实际上也就融于日常服务工作当中。关键在于，政府提供的服务是有限的，公共财政都是纳税人的钱，每一笔都必须支出有度、合规合法。如果没有法度的约束，公职人员腐败自不必说，重要的是政府开展的困难救助向前迈一步就可能成为懒汉滋生的温床，从而失去了服务本身的意义。因此道德建设必须寓于公共服务之中，对困难救助人员进行定期核查，严防“养懒汉”现象。正如习近平总书记所说：“促进共同富裕，不能搞‘福利主义’那一套。当年一些拉美国家搞民粹主义，高福利养了一批‘懒人’和不劳而获者······我们要坚持尽力而为、量力而行，重在提升公共服务水平······兜住困难群众基本生活底线，不吊高胃口、不空头许诺。”

从治理过程来看，“德”与“法”更是密不可分。在党政机构的职能设置中，落实治理现代化的主要牵头部门是政法部门。这就表明，治理的首要任务在于维持社会的正常运转。在处理人数多、事情紧急的群体事件和重大时间节点的维稳过程中，法治震慑、道德教育以及心理疏导是需要同时发挥作用的。针对当下的实践难题，尤其需要对“信访不信法”现象进行严厉打击，维护法治的权威，夯实都市伦理的建构基础。而对于市场上的投资不利或拆迁及拆违导致的基层治理难题，在筑牢法治底线的基础上，给予自主人格建构方面的引导则非常必要。

七、公民伦理精神的可能跃迁

在现代社会，我们生而为某一个国家的公民，但是政治身份的先天赋予，并不必然带来公共德性的自主生成。毋宁说，公民伦理精神的形成需要经历持续不断的道德教化和伦理实践。如果说乡村伦理是家庭伦理的延伸，重在共同体意识的养成，而都市伦理重在个体自我意识的凸显，强调的是权利和义务的对等，那么国家/公民伦理则是对乡村/村民伦理和都市/市民伦理的双重超越。

公民伦理精神的形成，一是要超越乡村伦理的地方性，二是要超越都市伦理的个体性，但同时兼具乡村伦理的共同性和都市伦理的自主性。问题在于，伦理精神的跃迁不是自动完成的。面对传统伦理关系的断裂和市民精神的原子化，黑格尔曾经提出诉诸国家伦理的拯救方案。“现代国家的本质在于，普遍物是同特殊性的完全自由和个体的福祉相结合的，所以家庭和市民社会的利益必须统合于国家······普遍物必须予以实行，但是另一方面主体性也必须得到充分而活泼的发展。”对于当下的中国社会来说，黑格尔意义上“市民社会”的存在基本被限制在城区基层社会，也就是在职场和家庭之外的生活空间中。这是中国式现代化推进到当前阶段的基层特性。在城市基层社会，街道办事处是国家代表，直接面向的人群基本属于自由职业者、退休人员以及无所依归的城市弱势群体，需要协调和服务的则是各类驻区企事业单位。虽然所有人都要在某个街域内生活和工作，但是有单位和组织归属的人群是很少有情况与属地管理部门直接打交道的。基层属地管理部门代表着国家，也就是代表着普遍性，直接面向个体的百姓。基层的公民伦理精神属于国家伦理的一部分，但是具有自身特点。尤其在乡村伦理解体和都市伦理建构交错行进的转型期，公民伦理精神的可能跃迁既有自下而上的内生性，又有国家伦理自上而下的灌注性。

从国家伦理的视角来看，基层社会恰如国际社会，刚好处于国家机器的两端，既有游戏规则的遵循又有力量、心理、文化的博弈，体现出一定样态的丛林特征。除了少数涉及违法犯罪的情况，需要强制力量的刚性出场之外，大多数日常情况需要的是各种类型的柔性调解。对于一个基层单元来说，如果需要大规模动用国家强制力量，说明这个地方的治理已经失序，步入基本秩序的崩溃边缘。在基层任务越来越重的趋势下，培养涵容乡村伦理和都市伦理的公民伦理精神尤为有意义。在基层治理时空中，居民利益诉求和矛盾的自调解是基层治理的理想目标，同时也是基层社会良性运转的重要保障。基层公民伦理精神的培育就体现于百姓的日用伦常之中，重在不确定性中求确定性。面对百姓的各种原生欲望和激情，治理主体需要提供合理的规范化满足和释放渠道。基层社会事件发生的不确定性要用应对事件的程序确定性来对冲。简单来说，刚性的法治基础一定要挺立，柔性的道德实践一定要到位，日常的公共服务和公共安全一定要有保障，力争在合作中培养公民伦理精神，严防对立情绪的煽动和蔓延。