10月24日，中共人大授权国务院增发一万亿国债，并调整2023年中央预算方案。这属非常规动作，相当罕见，但能起多大作用则是另外一个问题。

就预算调整而言，上一次还是15年前。 2008年汶川大地震，中央财政建立灾后恢复重建基金（2008年安排700亿元），其中从中央预算稳定调节基金中调入600亿元，通过调整年初预算中车辆购置税、彩票公益金和国有资本经营预算的支出结构安排100亿元。中央财政2006年建立中央预算稳定调节基金，当时尚有1,032亿元可以动用，调出600亿专项用于灾后重建，还算合理。

不过，2008年预算调整幅度很小，并没起多大作用。真正造成广泛（国内外）、深远效果的（利弊都有，许多研究者认为弊大于利），是当局这年应对金融风暴而推出的四万亿经济刺激计划。

今天这一次预算调整，幅度比2008年大多了。按照中共人大决议，未来中央财政将在今年第4季增发2023年国债人民币10,000亿元，作为特别国债管理，今年拟安排使用5,000亿元，结转明年使用另外的5000亿元。中央财政赤字将由3.88万亿增加到4.88万亿，预计赤字率由3%提高到3.8%左右。而增发的国债全部通过转移支付方式，安排给地方政府，目的是支持今年洪灾的「灾后恢复重建」。

特别国债相对一般国债而言，是特定时期发行、用于特定目的国债，主要是服务于经济改革、应对重大突发事件等；特别国债不计入赤字，但纳入债务余额管理。此前，特别国债有过三次新发和两次续发。

第一次新发是1998年，定向发行总额为2,700亿元的特别国债，补充国有四大行的资本金（四大行已「技术性破产」）。第二次新发是2007年，为解决外汇存底高速增长引发流动性过剩问题，发行15,500亿元特别国债，作为成立中国投资有限责任公司的资本金。第三次新发是2020年6月，发行1万亿元抗疫特别国债，主要用于公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出。


两次续发是针对2007年的15,500亿元特别国债。 15,500亿元特别国债中，有13,500亿元是定向发行的。第一次续发是2017年，因为当年定向发行的特别国债中有6,000亿元到期，财政部滚动发行六千亿元特别国债予以置换。第二次续发是2022年，也是针对2007年的特别国债到期部分的续作，财政部以2.48%利率发行7,500亿元特别国债。

此次国债「按特别国债形式管理」，但与2020年万亿特别国债不同的是，此次国债列入中央赤字。从列入赤字这一特征，此次增发的国债与此前中国一度长期发行的「长期建设国债」有共同之处，财政部曾分别在1998年8月、1999年8月、2000年8月增发1000亿、600亿、500亿元的10年期国债，也叫长期建设国债，三次均通过调整赤字规模的方式实现增发，三次国债资金主要用于加快基础设施建设、增加建设性支出。

前三次新发特别国债，分别相距9年、13年，这第四次距第三次却仅3年。而且，前三次特别国债都是针对特殊情形，这第四次完全不同，针对的是中国经济的大盘动摇。这第四次特别国债名义上为「灾后重建」，实际还是为加码基础建设投资，以此来提振经济，维持一定的GDP增长率。因为中国经济是「速度效益型」，只要有一定的经济增速，什么问题都可以一时掩盖下来；但速度一落，什么问题都浮现了。所以，当局的经济政策核心目标是保经济增长率（5%），包括发行这次特别国债。


问题是，如果经济大盘动摇，10000亿特别国债只是杯水车薪，当局不可能不知道这一点，可为什么不扩大发行呢？非不愿也，是不能也。因为中共财政捉襟见肘、投鼠忌器。

第一，地方债务太大、风险太高，中央没能力也没意愿兜底。

多年来，财税体制不合理，中央地方财政博弈激烈。地方摆烂，欠债就没想过还。中央呢？不买单，态度强硬——「谁家的孩子谁抱走」，担心口子一开、洪水滔天。

截至2023年6月末，全国地方政府债务余额377,999亿元，其中一般债务148,608亿元，专项债务229,391亿元。而专项债务所对应的项目大都是包装出来的，根本没有偿还能力。这个大坑，中央清楚，已在采取防范措施（这还不包括体量高达约60亿万亿的地方隐性债务）。

举例而言。今年8月大陆媒体报导，在今年第二批专项债项目审核中，12个高风险省份的项目审核通过率较低。高风险省份除涉及安全、跨省跨流域的重大项目外，原则上不得新上政府投资项目。


又如，财政部审查地方的政府与社会资本合作项目（PPP），发现全是雷，非常恼火，搞个一刀切：2023年PPP进入停摆状态，财政部PPP中心项目库暂停入库。今年6月28日，中共人大财政经济委员会关于2022年中央决算草案审查结果的报告中，也提出「严格规范」PPP。

第二，中央也不敢把地方推入绝路，还得提供有限支持。

如果地方债务暴雷，那就绝不仅仅是债务危机、财政危机，也是金融危机，不仅仅是区域性风险，而可能升级为系统性风险。所以，在对地方保持高压的同时，也要为地方排雷。 7月24日，中共中央政治局会议指出「要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案」。

一个大动作是安排地方发行万亿特殊再融资债券。据陆媒统计，10月6日至10月24日，全国25个地区披露的特殊再融资债券已突破了1万亿元，总额为10126.7939亿元。其中已发行规模为7,362.94亿元，内蒙古、云南两省份额度已超千亿。

这里说明一下，普通的再融资债用于偿还到期旧债的本金，指定用途；而特殊再融资债用于偿还地方政府存量债务，可以灵活使用，其实质是债务置换和隐性债务显性化，短期有利于避免债务到期引发的流动性风险，但只是恢复再融资能力的权宜之计。历史上，特殊再融资债曾出现过两轮发行高峰。第一轮：2020年12月-2021年9月，共计发行6,278亿元（重庆、天津、江苏、新疆、贵州5地发行规模分别为500、484、472、443和397亿元），主要用于建制县隐性债务化解试点；第二轮：2021年10月-2022年6月，共发行5,041.8亿元，主要用于全域无隐性债务试点，集中于北京、广东、上海（分别为3,252.3 、1,134.8和654.8亿元）。而本轮呢？不仅发行进度过万亿仅用时半个多月，以往发行周期至少在半年以上；而且发行规模超万亿（最高可达1.6万亿），也远超以往。本轮发行之急迫，其所对应的则是地方债务风险之高企，以及当局之焦虑。


另一个大动作就是发行本次万亿特别国债。需要指出的是，本次特别国债与以往不同，列入中央赤字，也就是说，本金、利息偿付，都由中央承担。这在某种程度上，可视为地方的一个胜利。中国的政府债务，绝大部分都在地方（而国际上普遍是中央政府杠杆率高、地方政府杠杆率低）；事实上，当前中央政府国债余额28万亿，举债的空间甚大。本次万亿特别国债全部通过转移支付方式安排给地方，地方不承担本息，可减轻地方债务压力、财政收支平衡压力，可谓「中央加杠杆、地方去杠杆」。

有学者甚至将此解读为「中央发力发展，地方专注化债」。可问题是，这并非当局的初衷，只是为救急、被迫为之，要当局像发行长期建设国债那样持续10年发行特别国债来支持地方化债，几无可能。

结语

当前，当局密集发债：一是发行万亿特别国债（用于「灾后重建」），二是发行万亿特殊再融资债券（用于偿还地方存量债务，包括清理拖欠企业帐款），三是提前下达2024年度地方债部分新增限额（估计一般债和专项债提前批额度最高为4,320亿元和2.28万亿元）。三者合计超4万亿，力度空前。

不过，中国经济大盘已经动摇，中国经济超120万亿的体量，要达到5%的目标增速，仅靠上述发债远远不够。

当局发债的直接目的，是避免地方发生债务危机，通过政府投资来撬动社会投资，通过基础设施投资来全面带动固定投资，发挥「四两拨千金」、「投资的关键作用」。然而，股市跌破3,000点，对美元汇率长时间「破7」，楼市一蹶不振，国际资金大撤退，表明国内外对中国经济走向的判断趋于一致，对中共经济政策已不抱期望，中国经济倒退20年的趋势越发明显。

在这样一个背景下，中共发行再多的债，都是打水漂。过去的「借鸡下蛋」，时移世异，已经变成「鸡飞蛋打」了。