五、 北溪2号天然气输送管道项目

(一) 项目简介

 

俄罗斯较为依赖能源出口，而欧盟是俄罗斯极为重要的天然气市场。当前，俄罗斯主要经乌克兰过境向包括欧盟在内的欧洲区域输入天然气。

2015年6月，俄方联合五家欧洲能源公司（德国尤尼佩尔公司和温特沙尔公司、法国恩基集团、荷兰皇家壳牌公司、奥地利石油天然气集团）提出“北溪2号天然气输送管道项目”，旨在铺设一条从俄罗斯经波罗的海海底直通德国海岸的天然气管道。该项目耗资近百亿欧元，吸引了来自多个国家的数千家公司参与。

北溪2号对俄罗斯具有重要的经济和政治利益，一是可进一步扩大俄罗斯在欧盟天然气市场的份额，加强对欧出口天然气的主动权，并进一步发展与欧盟的合作；二是减少经由乌克兰运往欧洲的天然气数量以及支付给乌克兰的“过路费”，并削弱乌克兰在欧洲的影响力。

(二) 美国的态度

美国历届政府从自身利益出发，皆对北溪2号项目持反对态度。

经济方面，近年来美国天然气出口的比重日渐加大，但由于开采成本较高，美国天然气在欧洲市场并不占优势，因此美国千方百计阻挠北溪2号项目的推进，试图为占据欧洲市场扫清障碍。

政治方面，美国希望借收紧俄罗斯的能源出口以降低其财政收入以及在欧洲的影响力，担忧北溪2号的建成将加大欧洲对俄罗斯的依赖，使得俄罗斯与欧盟的联系趋紧，从而对美国造成不利。

去年，为修复美国与大西洋伙伴的同盟关系并促进美欧气候合作，美国暂时放松了对北溪2号项目的制裁。

(三) 包括欧盟在内的欧洲部分国家的态度

近年来，欧洲碳配额价格因气候政策收紧不断飙升，推高了欧洲电力行业对天然气的消费量，而“碳中和”进程使得欧洲国家更加依赖天然气。

德国是北溪2号项目的主要推动者。德国是天然气进口大国，其中一半以上来自俄罗斯，能源供求关系对两国经济影响巨大。德国位列欧洲电力公司前十的尤尼佩尔公司和温特沙尔公司亦是北溪2号项目的主要建设单位。项目建成通气后，德国将成为俄天然气输往其他欧洲国家的重要枢纽，既能保障自身能源供应，又可收取“过路费”，因此德国此前坚定的支持该项目。但近期经过与美国多次外交沟通，德国已决定无限期的停止管道认证工作，此举亦助推了美国对Nord Stream 2 AG的制裁。

乌克兰及部分中东欧国家反对北溪2号项目。乌克兰担心俄罗斯绕过其境内向欧洲输送天然气将导致其失去巨额的能源“过路费”，并削弱其在欧洲的利益牵制。另一部分反对声音认为俄罗斯持续将天然气用作地缘政治武器（此前还曾经对乌克兰实施“天然气断供”），而北溪2号将扩大此效用，最终将危及中东欧国家的能源安全，损害欧盟的整体利益。

(四) 项目进展

2021年9月，俄罗斯天然气工业股份公司（GAZ）称北溪2号即将竣工。但该项目的认证和运行仍远未确定。其中管道的连接、运行的容量等仍面临欧盟内的反对声音。

六、 预测美欧可能继续打击俄罗斯的方法及对俄影响分析

2月15日，七国集团（G7）财长发布联合声明，对俄罗斯在乌克兰边境集结军队表示严重关切，准备迅速果断采取行动支持乌克兰，准备集体实施经济和金融制裁。

(一) G7概况

G7由美国、英国、法国、德国、日本、意大利和加拿大七个发达国家组成。其中，法国、德国、意大利均为欧盟成员；英国虽然已脱离欧盟，但如上所述，其在落实欧盟对俄罗斯制裁措施的基础上，近期还进一步扩大了制裁；日本和加拿大也与美国关系密切，经常在重大的政治、外交、贸易事件上随附美国；此外，美国、英国、法国均为联合国常任理事国，在全球具有较大的影响力。

据外媒报道，G7此前已在制裁俄罗斯事项以及措施上达成了共识，将在金融、技术和军事领域对俄罗斯实施一系列的惩罚，主要包括：

切断俄罗斯的大型金融机构的全球交易，对与国防以及消费行业所需的物项技实施禁运，以及对在乌克兰境内抵御俄罗斯军事行动的主体提供支持，例如为其部署武器，可能包括“毒刺”防空导弹（Stinger antiaircraft missile）。
因此，此次财长联合声明具有极强的政治意义，我们预计俄罗斯若进一步出兵乌克兰，“破坏乌克兰的稳定或者破坏/威胁乌克兰的领土完整、主权或独立”，将面临上述国家一致的制裁及打击。

(二) 美国可能采取的进一步限制措施

1、强化经济制裁

若乌克兰情势恶化，美国可能会强化对俄罗斯的制裁力度。

（1） 借鉴对伊朗的制裁，扩大对俄罗斯的行业制裁范围和/或力度

美国针对俄罗斯、伊朗的能源行业实施制裁，对委内瑞拉的石油行业实施了制裁，但不同国别的行业制裁的定义和范围各不相同。关于行业制裁，业内的普遍共识为行业制裁所限制的经营行为（operate in）并不要求必须在该国有实际的物理存在（physically operate in），即并不实际在该国境内开展该行业的业务亦有可能触发行业制裁。

针对伊朗的能源行业，美国相关的总统行政命令、OFAC公布的FAQ进行了具体澄清。例如时任总统特朗普于2018年8月6日签发的第13846号行政命令明确规定，任何主体于2018年11月5日或此后，故意参与从伊朗购买、收购、销售、运输或营销石油、石油产品或石化产品的重大交易可能会触发“菜单式”的次级制裁（“Menu-based” Sanctions）。

目前，美国针对俄罗斯的能源行业制裁并未明确限制范围，但其可能会借鉴对伊朗层层加码的制裁方式，对俄罗斯的能源等行业扩大制裁（或实施新的制裁），对参与从俄罗斯购买、收购、销售、运输或营销石油、石油产品或石化产品的重大交易实施“菜单式”的次级制裁。

若美国扩大对俄能源等行业的制裁范围和力度，会影响俄罗斯的能源出口。同时，美国可能会联合沙特等中东国家对油气进行增产，维持全球油气供应平衡。

（2） 加强对北溪2号天然气输送管道项目相关活动的制裁

美国可能会加强对涉及北溪2号天然气输送管道项目的活动的制裁。

北溪2号天然气项目涉及俄、欧盟、乌克兰等众多主体的利益，项目虽即将竣工，但后续还涉及认证等一系列复杂事项。但若美国扩大现有的对北溪2号项目的制裁范围，必然会限制俄罗斯的天然气出口；作为生产化肥的重要原料，天然气供应不足或价格上涨必然会影响粮食产量。俄罗斯系出口能源和粮食的大国，反而可能会从全球/欧洲能源和粮食的价格上涨中获利。

（3） 对俄罗斯总统普京实施制裁

西方大国有对其他国家的政府首脑或国家元首实施制裁的先例，例如先后被美国列入“特别指定国民清单”（SDN清单）的以下高级首领：津巴布韦时任总统罗伯特·穆加贝（Robert Mugabe）、白俄罗斯的卢卡申科、利比亚的穆阿迈尔·卡扎菲（Muammar Gaddafi）、叙利亚总统巴沙尔·阿萨德（Bashar al-Assad）以及委内瑞拉总统马杜罗。

美国将普京列入SDN清单有一定的可能性，但由于俄罗斯亦系联合国的常任理事国，若总统普京被制裁，会影响较多国际事务的开展。若美国决定制裁普京，此举的直接后果仅为1）美国主体不得与其开展交易，以及2）其涉美资产被冻结。但该举措有较大的政治意义，使得美国以及他国主体忌惮与可能受普京控制的主体乃至所有的俄罗斯主体开展交易。

值得注意的是，SDN清单的“50%原则”适用于企业间的所有/股权关系（ownership），并不适用于行政机关间的控制关系（control）。上述国别的（最）高级领袖列入SDN清单，但并不意味着该等国家所有行政机关因为被上述高级领袖层层领导而被视为全部列入SDN清单。

（4） 将俄罗斯更多的国有企业/机构实施制裁

奥巴马于2014年3月16日签发的第13661号EO中，将“俄罗斯联邦政府”定义为俄罗斯联邦政府及其任何政治分支机构或工具，包括俄罗斯联邦中央银行，以及由俄罗斯联邦政府拥有、控制或者听其指示、代表/理其行事的任何主体。

因此，美国后续可能会陆续将俄罗斯更多的大型国企列入SDN清单，通过禁止涉美交易、降低声誉、提高制裁传导风险等方法不断限缩上述企业的经营范围和能力，以降低俄罗斯政府的财政收入，降低其“实施对乌行动的能力”。

（5） 对俄罗斯实施国别制裁

美国目前有37个制裁项目：

针对国家/地区本身的制裁项目：包括白俄罗斯、古巴、伊朗、朝鲜等共计10个项目；与某国家/地区相关（即因该国情势而实施的制裁，而非制裁该国/地区本身）包括：阿富汗、巴尔干、缅甸、香港、乌克兰-俄罗斯、委内瑞拉等共计15个项目；其他的专项制裁包括：“中国军工复合企业”、CAATSA制裁、毒品走私、反恐、外国势力干涉美国选举、全球人权项目等共计12个项目。
美国可能会将目前对俄罗斯实施的第2类制裁调高至第1类国别制裁，全面打击俄罗斯。但由于美国需要在对俄及欧盟的关系中寻求动态平衡，加大力度打击（特别是欧盟追随一并打击）俄罗斯势必会提升欧盟的整体影响力。因此，我们预计美国可能会对俄罗斯实施国别制裁，但上升至与古巴、伊朗、叙利亚一样的全面制裁（comprehensive sanction）的可能性不高。

2、强化出口管制

目前，美国商务部工业与安全局（BIS）已将俄罗斯列入“军事用途/户”的监管国别，对向俄罗斯的军事最终用途/户输入特定物项实施许可证要求。但美国有可能会进一步加大对向俄罗斯输入受美国《出口管理条例》（EAR）管制物项的限制。

（1）限制向其输入特定的物项

美国可能会限制向对俄罗斯至关重要的行业，尤其是构成俄罗斯政府主要收入来源的航空航天和武器行业输入EAR管制物项，例如俄罗斯制造的战斗机、防空系统、反卫星系统、太空系统以及俄罗斯希望获得收益的新兴技术（例如人工智能和量子计算）等领域。

（2）参照适用“华为FDP Rule”

此前有报道称有美国官员建议对俄罗斯实施与被列入“实体清单”的华为系企业相同的“外国生产的直接产品”规则（FDP Rule），限制其获得芯片等高科技物项的能力。此举将使俄罗斯不但无法获得高科技芯片，还限制其直接从美国或者从欧洲、韩国以及其他国家输入含有美国原产技术或软件的消费品（例如手机、笔记本电脑、冰箱、洗衣机等）。

区别于中国，俄罗斯国内并未大规模生产上述高科技/智能物项，若被限制获得通道，可能对国内消费者带来较大的负面影响。

（3）调整俄罗斯的目的国级别，强化出口管制

若乌克兰情势恶化，美国可能调整俄罗斯在《出口管理条例》（EAR）中的《国家/地区组别》（Country Group）以及《商业管制清单》（Commerce Control List，CCC），限制向俄罗斯输入EAR管制物项。

我们预计，由于BIS调整EAR规定极为灵活、便捷，若乌克兰局势恶化，美国很有可能会迅速实施上述强化的出口管制措施。我们预计，上述措施对俄罗斯的能源出口以及全球的油气供应、支付等领域的影响较小，但会对俄罗斯的现有的（电子）消费品的进口造成较大影响。

3、寻求切断俄罗斯在SWIFT系统中的通道

SWIFT系统是由环球银行金融电信协会公司（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications，SWIFT）搭建和运营的金融报文（financial message）网络，银行和其他金融机构通过该组织提供的安全、可信和标准化的通道与同业交换金融报文从而完成金融交易。SWIFT公司的业务主要包括金融报文业务，并提供金融报文的平台界面联通、金融报文管理软件等相关衍生服务业务，目前在200个国家的1,100多家银行之间执行全球的金融交易。

SWIFT此前仅因为联合国对伊朗的制裁项目切断了伊朗的通道，但在伊朗签署《联合全面行动计划》（JCPOA）后，基本恢复了伊朗在SWIFT的通道。因此，我们预计若要切断俄罗斯与SWIFT系统的联系，G7将寻求联合国安理会对俄罗斯实施制裁。

值得注意的是，为避免俄罗斯金融机构因制裁无法使用SWIFT系统而影响跨境交易，俄罗斯央行于2014年开发了金融报文传输系统SPFS，作为SWIFT系统的替代选择。虽然SPFS系统存在办理程序耗时长、限定格式用户范围小等问题，但是其至少为俄罗斯外汇交易进行了替代性保障，确保俄罗斯金融企业不被美国在SWIFT系统中的影响力所钳制。据报道，SPFS系统有望在一定范围内替代SWIFT系统的功能。

(三) G7的协同措施

G7财长的联合声明预示着将一致协同，打击俄罗斯。我们预测若乌克兰情势恶化，其余六国亦将仿效美国的上述举措，从贸易、金融、军事等领域（进一步）限制俄罗斯，并对乌克兰提供支持。

但由于外交政策永远服务于一国经济和政治，因此，G7虽然很有可能会在打击俄罗斯的大方向上形成协同，但各自的步骤、范围、打击力度必然会根据自身当前与俄的经贸、外交关系、地缘政治等因素进行综合考量。G7的一致行动定然会在一定期间内对俄罗斯带来创伤。

由于俄罗斯体量庞大、资源丰富、军力强盛、工业门类相对齐全、对美国的综合依赖相对较低，也比较成功的抗击了美国自2014年以来的制裁措施。且俄罗斯目前与中国的贸易有增长趋势，或美欧强化对俄制裁/打击，俄可能会通过

扩大对中国等国家的油气出口自中国等途径寻求EAR管制物项的替代来源，以及继续扩大SPFS系统的适用以替代美元、欧元等支付方式等措施，来回应上述打击。另据报道，俄罗斯外汇储备充裕，储备了数千亿的黄金和美元储备，央行运行稳健，政府债务水平较低，上述因素将在一定程度上缓释G7对俄罗斯的制裁影响。
七、 对中国企业开展涉俄业务的合规建议

(一) 关注美欧中近期对俄动态，并据此动态调整协议履行

如上所述，不排除美国后续对俄罗斯采取更激进的打击措施、升级制裁的可能性，欧盟可能亦会效仿。另一方面，冬奥期间中俄高层进行了会见，不排除中国借鉴与伊朗的合作模式、与俄罗斯签署长期的能源协议的可能性。

针对乌克兰局势变化，中国、美国、欧盟等与俄罗斯的关系可能会有较大的调整。若中国的政策、法律、规定与美国和/或欧盟的规定有冲突，作为中国企业，应首先遵守中国法（例如《反外国制裁法》、《阻断办法》等）的规定。

若中国法与美国和/或欧盟的规定不构成冲突，我们建议中国企业尽可能不违反美国和欧盟的制裁规定。

(二) 避免美国及欧盟连接点

由于美国将较多的俄罗斯能源企业列入了SDN和/或SSI清单，对美国主体或在美国境内的（部分）活动实施了限制，因此我们建议中国企业在对俄交易中尽量避免美国连接点。

此外，我们认为中国企业还需关注交易链条中是否存在欧盟连接点（例如自身可能由于EU境内的业务构成“欧盟主体”，运输线路途经欧盟国家、使用欧元支付等）。

(三) 在与俄罗斯主体开展交易前开展充分的尽职调查，避免违反美国的次级制裁

我们建议中国企业对交易链条中的所有主体开展合规筛查，排查是否列于SDN清单、SSI清单、欧盟综合制裁清单等限制性清单以及是否系被制裁主体的近亲属或关联主体，并区分清单类型、相应的限制规定、合同的重要程度等综合研判可否开展交易。

此外，由于美国、欧盟、英国等司法区域均对俄罗斯的能源行业实施了制裁，我们建议中国企业在与俄罗斯开展能源交易时，要求对方提供相关文件说明其产地、来源，是否来自俄罗斯500英尺深水域的专属经济区、北极近海地点或位于页岩地层等，以避免美国CAATSA项下的次级制裁。

(四) 完善合规、应急条款

我们建议中国企业在涉俄罗斯的合同中约定双方遵守交易所适用的出口管制、经济制裁等领域的包括联合国、中国等在内的规定，并在政治情势发生重大变化时，有较好的退出机制。

(五) 妥善留存服务过程中的所有单据（合同文本、物项资料、船舶/物流单据、款项支付凭证等），以备后续审计/检查等。

 脚注：

1. https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy0602 

2.  https://home.treasury.gov/system/files/126/14024.pdf，technology sector or the defense and related materiel sector

3. https://home.treasury.gov/system/files/126/hr3364_pl115-44.pdf 

来源：走出去智库

作者：蔡开明、阮东辉。蔡开明，走出去智库特约法律专家，北京大成总部高级合伙人，大成总部跨境投资和跨境贸易业务负责人，中国贸促会经贸摩擦法律顾问委员会委员

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