蔡开明、阮东辉：美欧对俄罗斯的制裁规定及应对建议
发布日期：2022-02-25
走出去智库

近日，美国政府对俄罗斯两大金融机构实施制裁。法国外长表示欧盟一致通过了对俄罗斯的首批制裁措施，英国首相约翰逊也宣布对俄罗斯的“第一波”经济制裁。

走出去智库（CGGT）特约法律专家、北京大成总部高级合伙人蔡开明指出，美国可能会进一步扩大对俄罗斯的行业制裁范围和/或力度。但由于美国需要在对俄及欧盟的关系中寻求动态平衡，加大力度打击（特别是欧盟追随其一并打击）俄罗斯势必会提升欧盟的整体影响力。因此，我们预计美国可能会对俄罗斯实施“国别制裁”，但上升至与古巴、伊朗、叙利亚一样的全面制裁（comprehensive sanction）的可能性不高。

美欧对俄制裁将对中企带来哪些风险？今天，走出去智库（CGGT）刊发蔡开明律师团队的分析文章，供关注美欧对俄罗斯制裁的读者参阅。

要 点

1、综合美国对俄罗斯的2个制裁项目，目前美国对俄罗斯的武器及相关物资、金融服务、能源、金属与采矿、工程、国防及相关物资、技术共计7个行业实施了制裁。

2、美国针对俄罗斯的能源行业制裁并未明确限制范围，但其可能会借鉴对伊朗层层加码的制裁方式，对俄罗斯的能源等行业扩大制裁（或实施新的制裁），对参与从俄罗斯购买、收购、销售、运输或营销石油、石油产品或石化产品的重大交易实施“菜单式”的次级制裁。

3、由于美国将较多的俄罗斯能源企业列入了SDN和/或SSI清单，对美国主体或在美国境内的（部分）活动实施了限制，因此我们建议中国企业在对俄交易中尽量避免美国连接点。

正 文

一、 美国制裁俄罗斯的概况

自1991年苏联解体，美俄两国在独联体地区持续进行地缘争夺。2013年11月，时任乌克兰总统亚努科维奇中止与欧盟签署政治和自由贸易协议，引发反对派抗议示威，乌克兰危机爆发。后该举获得俄罗斯的支持，导致美俄关系加剧紧张。

2014年3月6日，美国时任总统奥巴马签发第13660号行政命令（EO），宣布乌克兰局势对美国的国家安全与外交政策构成不寻常的威胁。自此，美国开始对俄罗斯实施制裁。随后，欧盟亦启动了对俄罗斯的制裁。

同年3月16日，原属乌克兰的克里米亚宣布成为主权国家并申请加入俄罗斯，俄罗斯立即启动宪法程序予以接纳并将其并入俄罗斯联邦。自此，俄罗斯事实上接管了该领土，建立了克里米亚联邦管区。为遏制俄罗斯在乌克兰危机中的进一步行动，美国又陆续颁布了若干针对俄罗斯的制裁法律法规、行政命令以及指令（Directive），以扩大对俄罗斯的经济制裁范围，主要涉及金融、军工、能源等攸关俄罗斯经济发展的几大关键领域。

美俄两国在乌克兰东部叛乱、克里米亚并入俄罗斯、叙利亚内战、人权事项、网络攻击、俄罗斯涉嫌干涉大选等事件方面存在严重冲突。目前，美国有多项针对俄罗斯的制裁法律法规、行政命令以及指令，对俄罗斯的制裁涉及金融、军工、能源等攸关俄罗斯经济发展的几大关键领域。此外，美国针对俄罗斯分别设置了Magnitsky事件制裁项目（Magnitsky Sanctions）、网络攻击制裁项目（Cyber-related Sanctions）、外国势力干涉美国大选制裁项目（Foreign Interference in a United States Election Sanctions）以及有害的境外活动（Russian Harmful Foreign Activities Sanctions）的制裁项目。

目前，美国针对俄罗斯实施的制裁主要有2个项目，一是与乌克兰相关的制裁（Ukraine-/Russia-Related Sanctions），第二是“俄罗斯有害的境外活动”（Russian Harmful Foreign Activities Sanctions）。

二、 乌克兰-俄罗斯的近期局势

今年1月，美国以俄罗斯在白俄罗斯举行军事演习为由下令美军进入高度戒备状态，声称该演习不仅对乌克兰、而且对整个东欧构成严重的威胁。近期，美国决定从基辅撤离外交官家属和非必要人员。

北京时间2月15日，七国集团（G7）财长发布联合声明，对俄罗斯在乌克兰边境集结军队表示严重关切，准备迅速果断采取行动支持乌克兰，准备集体实施经济和金融制裁。

当地时间2月21日，俄罗斯总统普京签署总统令，承认“顿涅茨克人民共和国”（DNR）及“卢甘斯克人民共和国”（LNR），并与前述地区签署友好合作互助条约。

中国外交部发言人汪文斌表示，乌克兰问题有着复杂的历史经纬和现实因素，中方在乌克兰问题上的立场是一贯明确的，没有发生变化。中方主张根据《联合国宪章》的原则，和平解决争端，呼吁相关各方保持克制，通过谈判化解分歧，避免局势继续升级。

北京时间2月24日，国际媒体称俄罗斯对乌克兰发动了全面军事行动，打击了乌克兰各地的军事设施。

三、 近期美国对俄罗斯的主要制裁动态

(一) 签发行政命令，对宣称独立的DNR及LNR地区实施全面制裁

2月21日，拜登签发新的EO，对普京承认独立状态的“顿涅茨克人民共和国”（DNR）或“卢甘斯克人民共和国”（LNR）地区实施全面制裁。

新EO禁止以下事项：

美国主体在DNR、LNR地区进行新投资；直/间接从DNR、LNR地区向美国输入任何商品、服务或技术；直/间接地从美国或由美国主体向DNR、LNR地区输入、销售或供应任何货物、服务或技术；以及美国主体对外国主体从事的上述交易进行批准、融资、提供便利或担保。
该EO还规定对以下主体实施制裁：

在DNR、LNR地区经营的实体或其领导者；被该等主体直/间接拥有或控制的主体，或者直/间接代表、代理该等主体开展活动的主体；以及为该等主体提供实质性协助或者提供财务、物质或技术支持的主体。
(二) 对俄罗斯重要的国有银行VEB和PSB及二者的子公司实施制裁

2月22日，根据第14024号EO，OFAC将与普京联系密切的3名自然人，44个实体以及5艘船舶列入SDN清单；将俄罗斯财政部、中央银行、国家财富基金共计3个部门/机构实施了“菜单式的制裁”，列入了“NS Menu-Based Sanctions List”。OFAC称当日的大规模行动旨在限制俄罗斯为国防相关的合同融资以及筹集新资金以资助其对乌克兰的行动的能力。

其中，OFAC以“被俄罗斯政府拥有或控制，或者直/间接代表/理其行事，以及在俄罗斯的金融服务行业经营”两项理由，根据第14024号总统行政令，将俄罗斯国家开发和对外经济事务银行（VEB）列入SDN清单。此外，VEB的25家子公司由于“被VEB或俄罗斯政府拥有或控制，或者直/间接代表/理VEB或俄罗斯政府行事”，亦被一同列入SDN清单。

OFAC以“在俄罗斯的国防及相关物资以及金融服务行业经营”两项理由，将Promsvyazbank Public Joint Stock Company（PSB）列入SDN清单。PSB的17家子公司（包括金融、技术和房地产相关实体）由于“被PSB拥有或控制，或者直/间接代表/理PSB行事”，亦被一同列入SDN清单。[1]

OFAC称，VEB是俄罗斯主权债务的服务者、出口融资者，也是贷款组合超过200亿美元的投资项目的资金来源，其规模在俄罗斯的金融机构中位列前五，VEB为俄罗斯的国家经济发展（包括国内基础设施和其他对俄罗斯创收至关重要的行业的大型项目）提供资金，在俄罗斯金融体系中（支撑俄罗斯国防能力和经济方面）扮演着独特的角色。

PSB是俄罗斯第八大金融机构，为俄罗斯国防部和国防行业提供资金。为降低俄罗斯被欧美制裁的影响，俄罗斯政府于2018年将PSB国有化，将其重新用于国防工业融资和大型国防合同服务。此后，PSB为俄罗斯国防行业的公司提供了数十亿美元的金融支持，目前为俄罗斯国防部签署的近70%的国家合同提供服务，还向俄罗斯军事人员提供银行产品和金融服务。此外，PSB还向被美国及其盟友制裁的实体提供信贷，以降低俄罗斯其他商业银行与受制裁实体开展业务的风险。

英国也与同一天制裁了俄罗斯的5家银行和3名自然人。此外，欧盟、加拿大、日本、澳大利亚也纷纷（表示）出台新的制裁动作。

(三) 制裁北溪二号的所有者

2月23日，美国第14039号EO将瑞士企业 Nord Stream 2 AG 及其 CEO Matthias Warnig 列入了SDN清单，并在“俄罗斯有害的境外活动”制裁项目下发布了第4号通用许可证，授权与 Nord Stream 2 AG 相关的交易在同年3月2日之前完成清算。

美国国会批评人士称拜登的近期的制裁措施迟缓、力量不够。截至目前，拜登表示不会向乌克兰派驻军队。

四、 美国“俄罗斯有害的境外活动”制裁项目

美国对俄罗斯的制裁始于乌克兰事件，因此公众对该项目也较为熟知。本文将重点介绍美国近期制裁的依据——“俄罗斯有害的境外活动”制裁项目。

(一) 制裁依据

1、法律

于2019年12月20日生效的美国《保护欧洲能源安全法》（Protecting Europe’s Energy Security Act，PEESA）。该法（后经修订）对以下外国主体实施制裁：

（1）故意（促成）出售、出租、提供用于建设北溪2号（Nord Stream 2）管道项目、土耳其溪流（TurkStream）管道项目或二者后续项目且涉及在海平面以下100英尺或更深处铺设管道的船舶的外国主体。其中“管道铺设活动”包括现场准备、挖沟、测量、铺设岩石、回填、架线、弯曲、焊接、涂层和降低管道。

（2）为提供第1）款所述船舶而促成欺骗性或结构性交易的外国主体；以及

（3）支持上述管道项目建设的主体，包括

为前述船舶提供承保、保险或再保险的外国主体；为前述船舶进行技术升级或安装焊接设备，或者对其提供改装或栓系的服务或设施；或者为Nord Stream 2管道运行提供相关的测试、检查或认证服务。
2、总统行政令

目前，“俄罗斯有害的境外活动”制裁项目涉及第14024和14039号2份EO。

2021年4月15日，拜登签发第14024号EO[2]，对以下主体实施制裁：

（1）由美国财政部长与国务卿以及司法部长（若需）协商确定的以下主体：

当/此前在俄罗斯的技术、国防及相关物资行业，或者财政部长与国务卿后续协商确定的俄罗斯其他行业开展经营；直/间接为了、代表俄罗斯政府，负责、串谋或者曾直/间接（试图）参与以下活动：1）恶意的网络活动；2）干涉美国或其他外国政府的选举；3）在美国境内外破坏民主进程或制度；4）跨国腐败；5）对美国主体或美国盟友/伙伴的公/国民进行暗杀、谋杀或以其他方式非法杀害或者对其造成其他身体伤害；6）破坏美国及其盟友/伙伴的和平、安全、政治稳定或领土完整；或者7）通过使用数字货币/资产、实物资产等方式规避美国制裁的欺诈性或结构性交易。担/曾任以下主体的领导人、官员、高级执行官或董事会成员：1）俄罗斯联邦政府；2）自身或其成员参与了上述第（ii）款活动的实体；或者3）根据本EO被制裁的实体；俄罗斯联邦政府的政治分支机构或工具；违反上述第（2）或（3）款规定而被制裁的主体的配偶或成年子女； 对上述第（2）款描述的活动或者根据本EO被制裁的实体提供实质性支持；或者直/间接由俄罗斯政府或根据本EO被制裁的实体拥有或控制、（意图）代表/理其行事。
（2）由财政部长与国务卿协商确定的，对被美国制裁的政府在金融、物质或技术方面提供实质性支持/赞助的俄罗斯公/国民、根据俄罗斯联邦法或辖区内法律成立的实体及其境外分支机构或者通常居住在俄罗斯境内的主体。

（3）由国务卿与财政部长协商确定的，负责、串谋或者曾直/间接（试图）参与切/中断对欧洲、高加索或亚洲的天然气或能源供应的俄罗斯公/国民、根据俄罗斯联邦法或辖区内法律成立的实体及其境外分支机构。

2021年8月20日，拜登签发第14039号EO，对俄罗斯的出口能源的管道建设的相关主体实施制裁，以落实《保护欧洲能源安全法》（PEESA）。

3、指令（Directive）

目前该制裁项目涉及于2月22日更新的1份指令（Directive 1A），针对美国金融机构的行为，并不具有域外效力。

指令称，美国财政部认定俄罗斯联邦中央银行、俄罗斯联邦国家财富基金和俄罗斯联邦财政部是俄罗斯联邦政府的政治分支机构，未经许可或授权，禁止美国金融机构开展以下活动：

（1）参与由俄罗斯联邦中央银行、俄罗斯联邦国家财富基金或俄罗斯联邦财政部于2021年6月14日以后发行的卢布或非卢布债券初级市场；

（2）向俄罗斯联邦中央银行、俄罗斯联邦国家财富基金或俄罗斯联邦财政部贷款卢布或非卢布资金；以及

（3）参与俄罗斯联邦中央银行、俄罗斯联邦国家财富基金或俄罗斯联邦财政部于2022年3月1日后发行的计价债券的二级市场。

(二) 与美国“乌克兰相关的制裁项目”的联动

1、行业制裁

第14024号EO授权美国财政部长与国务卿协商确定对俄罗斯的行业制裁范围。

综合美国对俄罗斯的2个制裁项目，目前美国对俄罗斯的武器及相关物资、金融服务、能源、金属与采矿、工程、国防及相关物资、技术共计7个行业实施了制裁。

值得注意的是，行业制裁所限制的“经营行为”并不要求必须在该国有实际的物理存在（physically operate in），例如美国对伊朗能源行业的制裁就明确规定，“采购”行为可能触发次级制裁。

2、对北溪2号管道铺设项目的制裁

第14039号EO要求对俄罗斯的出口能源的管道建设的相关主体实施制裁，以落实《保护欧洲能源安全法》（PEESA），而PEESA主要针对北溪2号（Nord Stream 2）管道项目、土耳其溪流（TurkStream）管道项目以及二者的后续项目。

而“乌克兰相关的制裁项目”的法律依据之一即为于2017年8月2日生效的美国《以制裁反击美国对手法》（Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act，CAATSA）[3]，该法大幅扩大了对俄罗斯的经济制裁力度。明确对俄罗斯的网络安全、原油项目、管道建设等领域实施次级制裁，并限制了美国总统根据减轻、搁置、豁免涉俄罗斯的经济制裁的权力。

在第14039号EO项下，美国此前仅制裁过部分俄罗斯本土小型企业以及参与管道铺设的船舶，此次制裁Nord Stream 2 AG意味着美国在北溪2号输送管道项目的态度发生重大转变。

3、俄罗斯能源行业可能触发美国次级制裁的活动

美国对于俄罗斯的能源行业制裁的范围，目前相关的制裁法律、条例、行政命令及常见问题回答（FAQ）并未进行细化澄清。汇总美国当前对俄罗斯在能源行业的相关规定，我们认为以下行为即便无任何美国连接点，仍有可能触发美国的制裁：

（1）对俄罗斯境内的深海、北极近海以及页岩石油开采项目进行重大投资或提供便利；

（2）（促成）出售、出租、提供用于建设北溪2号（Nord Stream 2）管道项目、土耳其溪流（TurkStream）管道项目或二者后续项目且涉及在海平面以下100英尺或更深处铺设管道的船舶。

（3）支持上述管道项目的建设。