欧阳景根：国家制度竞争力：结构、机制与建设（上）

内容提要：制度竞争力是国家竞争力的基础，是国家治理体系现代化的基本特征。制度竞争力由制度硬实力和制度软实力构成。制度硬实力衡量制度在实践层面上的实用性和功效性，制度软实力衡量制度在观念层面上的正义性和吸引力。国家制度竞争力的形成过程，是国家制度体系经由内蕴的若干制度竞争力形成机制的作用，激发各种优势因子，进而推动国家发展、实现社会治理、增强制度认同并扩大制度国际影响的过程。因此，国家制度竞争力建设的核心问题是，国家能否经由制度体系的完善，形成相对较为完备和系统化的竞争力机制体系。新时代国家制度竞争力的建设必须坚持科学的方法论，抓住重点难点。 

一、国家制度竞争力的议题缘起 

在人类历史长河中，相较他国而言，一些国家为何能具备更强大的国家竞争力？国家竞争力的根本基础或决定因素是什么？对于国家竞争力的基础与主要源泉的研究探索，大体可以分为综合因素说与主要因素说两类学术观点。综合因素论者往往认为，国家核心竞争力由经济、人才、科技、政府、社会凝聚力、金融、文化、环境等因素共同决定和构成，“是一个国家社会、经济和制度等各个方面作为一个整体所体现出来的总体竞争实力”。主要因素说则包括“软实力”理论、科技决定论等多种主张。因为无论是国家软实力还是科技创新能力，都与更深层次的国家制度密切相关，所以国家竞争力的根本基础与决定因素只能从国家制度中去寻找。比如，亚当·斯密从政治制度角度认为，中国自明朝中叶起长期处于静止状态，帝制中国的法律制度难辞其咎；诺思从经济制度（产权制度）创新的角度解释了西方世界为什么兴起；阿西莫格鲁则从政治制度与经济制度两个维度，基于对制度包容性或攫取性的判断与分析来说明国家为什么会失败。综上，可以看出，与其他一切问题相比，制度问题是更具根本性、全局性、稳定性、长期性的问题，制度对现代国家成长和国家治理起着决定性作用，制度是国家最根本的“基础设施”。

不过，虽然制度对国家兴衰命运影响深远，但到底是制度的什么因素决定了国家竞争力并进而决定国家命运，制度又是通过何种机制，如何决定了国家的竞争力进而决定国家兴衰命运，人们却没有具有说服力的答案。因此，当下要务就应是，深入审视那些在更长的、不同历史时期内更具连贯性的特征和运作方式（即体制在“长时段”存在的结构性力量），搞清政治体制中对国家经济发展和社会长治久安起到重要作用的那些部分。

“国与国的竞争日益激烈，归根结底是国家制度的竞争。”实际上，从终极看来，正是国家制度竞争力，使得该国在诸多方面取得了相较于他国的比较优势和竞争优势。国家制度及其竞争力是国家竞争力的根本基础与主要源泉。21世纪已成为制度竞争的世纪，国家之间的竞争已直接转化为制度及其质量的竞争。另外，“中国式现代化为人类实现现代化提供了新的选择”。而人类发展史表明，一种发展方案，总是体现为一定的制度安排。所以，为使中国式现代化方案赢得国际广泛支持与认可，也要求成熟定型的中国制度具备强大的竞争力。

那么到底什么是国家制度竞争力，说一个国家的制度具有竞争力，是说其制度有何特性？制度竞争力如何形成？又应如何进行国家制度建设，以提升制度竞争力？ 

制度竞争力一直是制度经济学、区域经济学和战略管理学等学科的核心概念与研究主题。制度经济学聚焦于制度对经济人与企业行为发挥影响的机制与程度，新制度经济学则更是直指经由交易成本函数，制度如何对经济人与企业的行为选择集合或行为选择函数进行约束。基于新、旧制度经济学的前述制度理解与理论关怀，制度竞争力的研究肇始于制度经济学领域，但自始至终都没能脱离制度作为一种自变量对交易成本函数和市场行为产生影响的思想窠臼，没能突破经济学的学科视野与思维边界。换言之，迄今为止，我们并没有见到其他学科尤其是政治学领域对制度竞争力有份量的专门研究。 

第一，古典经济学派的制度竞争力研究。制度竞争力研究发端于古典政治经济学家亚当·斯密。在他的《国富论》中已初见制度竞争的理论萌芽，他模糊、笼统地注意到制度对企业行为的影响，但对这种制度影响的作用程度和作用机制均无深究。 

第二，当代制度距离研究。科斯托娃开启了对国家之间制度距离（institutional distance）的研究先河，此后有大量的研究聚焦于一国的制度质量对跨国公司海外投资行为的影响。 

第三，基于战略管理的制度竞争力研究。最有影响力的当属波特关于竞争理论的系列研究成果。他分别聚焦于制度对企业、产业和国家竞争力的影响，并且他的制度竞争力思想还曾被作为世界经济论坛的《全球竞争力报告》的核心指标设计指导思想。在他的制度竞争力思想之强大引领和辐射下，涌现了一大批研究制度质量对企业或一个地区产生影响的成果。

综上，在上述学科中，制度竞争力或是指作为改善营商环境和吸引外资手段而形成的相较于其他国家和地区的制度的竞争力和吸引力,即政府竞争流动资本意义上的作为吸引资源流动手段的制度竞争力；或是指深受波特竞争理论影响的世界经济论坛全球竞争力指数中的制度维度的竞争力；或指制度距离理论中的制度距离。而作为本文研究对象的国家制度竞争力，是指作为国家竞争力基础的、摆脱了制度经济学等狭隘学科视野和思想窠臼的、决定国家兴衰命运的国家制度竞争力和作为制度方案吸引力基础的制度竞争力，其立意要远远高于且根本上有别于优化营商环境视野下的制度竞争力，是一国国家制度体系（即一个国家根本制度、基本制度和重要制度的总和）相较于另一国国家制度体系的整体竞争力。

二、国家制度竞争力的结构

为了认识一个对象，人们必须知道其所有内在性质。要知道如何提升国家制度竞争力，务必准确认识国家制度竞争力的性质，即认清什么能力对于制度最为重要以及这些能力的生成机制是什么。

衡量国家制度竞争力，应侧重从制度的功能角度进行。国家的持续稳定发展和社会的长治久安是一国在国家竞争中永立不败之地的根本所系，也是国家制度体系的两大首要目标。因此作为国家竞争力基础的制度竞争力，主要来自该国制度在促进国家发展和实现社会治理上所具有的实用性和功效性。杜佑曾把编纂《通典》的宗旨凝结为“将施有政，用乂邦家”(《通典·进通典表》)，这即表明制度要旨首在管用，而衡量制度是否管用，又应根据制度能否实现国家发展与社会治理两大目标。因此，可将制度在发展与治理两个实践层面上的实用性和功效性视为制度的硬实力。制度硬实力是国家制度竞争力的基石，具有基础性的地位和作用。 

与之对应，软实力依靠的是一种塑造人们喜好的能力，依靠的是共同价值观所产生的吸引力，它来自能产生吸引力的资产。在国家制度竞争中，要使制度具有竞争力，还必须在观念层面的制度伦理上，既能为国家政权提供合法性所需的制度正义基础，又能对现代化方案的潜在借鉴国家产生充分的吸引力和导向力。这种基于制度伦理的制度正义性、制度吸引力和导向力可统称为制度伦理能力。而一种制度要为世人充分了解，并对制度需求国产生吸引力和导向力，需要经由制度话语的有效国际传播，从而在观念上塑造本国制度在他人心中的制度形象。制度话语的这种传播能力可称为制度话语能力。相对于促进国家发展与实现社会治理之制度首要目标，制度伦理能力和制度话语能力指向制度伦理与制度话语对人们价值观的塑造，因此可将这两种能力统称为制度软实力。它是国家制度竞争力的重要支撑。

总之，无论是作为国家竞争力的基础，还是作为现代化方案吸引力的条件，都可把制度竞争力理解为国家制度的促进发展能力、社会治理能力、制度伦理能力和制度话语能力的总和。 

（一）制度硬实力 

1.制度的促进发展能力 

“中国从来讲政治，从《论语》《孟子》一路下来，无不以经济为政治最先第一项。”因之，衡量制度是否有效管用，又应首先依据制度是否能够大力促进国家发展。“八政”中有言：“一曰食，二曰货”（《尚书·周书·洪范》），食货为先。杜佑亦云：“理道之先在乎行教化，行教化之本在乎足衣食”（《通典》卷第一）。因此国家的职责使命，首重以稳定有效的制度、高瞻远瞩的计划和科学严谨的方法，积极推进国家发展和公共福祉。发展涉及经济、社会、文化、教育等诸多方面，但其他所有维度的发展，都以经济发展为基础，因此促进经济发展是制度促进发展能力的核心。国家主要是通过建立和完善关键制度尤其是经济制度来促进经济发展的，国家能否建立一个强化市场型政府，将关系到其能否持久繁荣昌盛。在促进发展能力方面，国家就像是一个重要的企业家，发挥着领导和发展国家这一“企业”的企业家角色，通过建立和完善自己的“企业”（即国家）制度，做大做强“国家”这个大企业。而列宁也认为，社会主义应该有比资本主义更高的劳动生产率：“资本主义可以被最终战胜，而且一定会被最终战胜，因为社会主义能创造新的高得多的劳动生产率。”古今中外哲人的上述观点充分说明，能否促进经济社会发展是评价制度是否有效管用的首要标准。我们党始终把发展作为执政兴国的第一要务，可谓牢牢把握住了国家长治久安之本，深得治国理政之要。

2.制度的社会治理能力

“若昔大猷，制治于未乱，保邦于未危”（《尚书·周官》），制度的第二大功能是充当国家治理之具，衡量制度是否有效管用，还要侧重看其是否能够实现有效社会治理。“以国史而论，历代治乱兴亡，造因固多，而人民生活与社会治安恒居于首要之地位。此则地方行政所直接影响者”。由此可见，国家的社会治理能力关系政权安危。影响社会治理成效的制度因素众多。若仅就治理人才的选拔而论，国家组织人事制度能否有助于大量优秀治理人才不断脱颖而出，直接关系到国家的长治久安和治理成效。在很大程度上，国家治理能力取决于国家能否通过建立科学合理的人事管理制度以使治得其人。

自周以降，历朝均试图通过完善中央和地方官吏的择人、考绩、监察等环节来提升制度体系的治理能力。于择人论，比如唐代就高度重视优选中央政府要员，规定“凡官，不历州县者不拟台省”，坚持“宰相必起于州部”的原则（《新唐书·选举志》卷四十五）；而汉代则更为重视优选地方主政官员，认为职在亲民的刺史、县令是治理之本。如董仲舒在应汉武帝召对时就说，“郡守县令，民之师帅，所使承流而宣化也。故师帅不贤则主德不宣，恩泽不流”（《汉书·董仲舒传》卷五十六）。这些先进的选人制度均收到了显著治理成效，以致汉宣帝就常感叹说：“庶民所以安其田里而亡叹息愁恨之心者，政平讼理也。与我共此者，其唯良二千石乎！”以为太守，吏民之本也……故二千石有治理效，辄以玺书勉励……是故汉世良吏，于是为盛，称中兴焉（《汉书·循吏传》卷八十九）。 

总之，制度体系的促进发展能力与社会治理能力，共同构成制度硬实力。 

（二）制度软实力 

1.制度伦理能力 

（1）制度伦理 

“一般说来，国家知道自己的目的。”国家是通过制度体系的设计与建立来实现其目的的，国家的目的决定了制度的目的。因此，国家首先直观地体现为制度化现实，“国家的机体是政治制度”。要认识和评价一个国家及其根本制度，最根本问题就是要搞清国家的目的以及由其所决定的制度的目的是什么，这就自然涉及制度伦理问题，伦理属性是制度的内在根本属性。

制度伦理指向并揭示“什么是好的制度”，“是对于制度的价值审视”。制度伦理近似于中国古代哲学概念“道”。在传统文化中，“道”涵摄个人、组织乃至国家等主体所应秉持的精神理念和当行之义。个体有道，国家亦应有道，是故制度亦必有道。于国家之道即政道而言，就是指“关于政权的道理”。我国早在西周以来就逐步发展了一种思想，即认为在现行的政治秩序之后还有一个道德法，政治运行必须合于某些基本道德要求，否则就必然导致失败。国家制度的根本差别在于“道法”之殊。

那么应据何标准来评价一套制度体系的制度伦理呢？马克思对黑格尔抽象的国家哲学与制度伦理观进行了深刻批判，他指出：“在君主制中是国家制度的人民；在民主制中则是人民的国家制度……在民主制中，国家制度、法律、国家本身，就国家是政治制度来说，都只是人民的自我规定和人民的特定内容”，是“被设定为人民自己的作品。”由此可见，马克思主义的制度伦理具有鲜明的人民性。所以我们在审察国家制度时，不能只是关心制度之应用，还应关心制度之原则；不能只关注制度条文，还应关注制度所服务的目的。因为，判断一种制度性质和优劣的根本性方向性问题是为谁立命、为谁谋利。 

（2）制度伦理能力 

制度伦理代表的是统治阶级的阶级利益、政治理念与政治道德。一套国家制度为谁立命、为谁谋利，往往会决定该国制度体系得到社会认可与支持的程度。因此，制度伦理能力就是指国家基本制度框架在道德评价意义上实际获得该共同体内大多数社会成员认可与支持的能力。换言之，统治阶级对制度目的与目标的确立，以及其对制度正义、制度善的官方界定与诠释，越是能获得该共同体内大多数人的认可和支持，越是能成为大多数人的集体性与权威性的确认，该制度体系就具有越强的制度伦理能力。

道德判断蕴含着应得和正义的概念，几乎每个人都有做道德判断的倾向。道德判断会展现出“加强合作动机”的实践影响力，所以坚守制度道德比坚持社会习俗的效果更好。因此，“凡能成功地形成这样一种普遍信念，即认为某种政府形式，或任何一种社会事实，值得选择的人，就朝着纠集社会力量到它一边迈出了可能采取的几乎是最重要的一步”。所以说，一套被认为善的制度体系具有强大的凝聚力和导向力，制度伦理能力深远影响制度体系的执行力乃至决定该政权的合法性与稳定性。

2.制度话语能力

（1）话语体系与制度话语 

话语是一种社会建构的方式，用以认识某些必须被描绘的基本现实。话语体系是由历史观和方法论、基本理论假设、关注的主要问题以及基本范畴有机组成的一种话语整体结构。制度话语体系由一套逻辑自洽的制度核心概念与制度基本理论构成。从功能上划分，制度话语体系包括描述性制度话语（对现实国家制度的分类与描述）、批判性制度话语（对某种制度类型的否定性评价，目的是要向人们表明这些制度如何阻碍了人类社会的发展和人民福祉）、积极性制度话语（对某类国家制度的理想憧憬，是需要制造、建构或发明出来的制度类型，是建构出来的制度理想）。 

话语是意识形态的符号，一个国家的主流话语集中表达了该国的基本利益主张与价值诉求，因而话语体系的核心功能是向海内外宣传国家的这些主张和诉求，以寻求国内外舆论的认可与支持。话语体系越是结构严整、逻辑自洽，在道德伦理上越是能够打动人，其话语力就越强，舆论宣传的直接效果也就越显著。 

（2）制度话语能力 

话语能力聚焦于话语传播功能的履行，是履行其传播功能的能力。因此，制度话语能力可理解为：第一，制度话语直接说服受众、引领和塑造制度舆论、占领制度舆论舞台的能力。第二，制度话语为国际国内社会主体提供制度认知、评价的参考框架，充当制度分析评判之概念工具、理论工具和分析框架的能力。可根据制度话语的能见度或显示度来衡量一国的制度话语能力。在社会交往中，当大多数人已掌握和运用一种新的制度概念与术语，并且只有通过它才能阐明和讨论不同制度现象，就可以说，这套新的制度话语已经具备相应层级的能见度和显示度，因而也就具备了相应层级的制度话语能力。 

一国的制度话语能力深受国际博弈的影响。自工业革命以来，西方世界以强大经济军事实力为后盾，以由其控制的舆论机制为依托，以西方制度为尺度和标准，批评、否定甚至打压其他制度类型，阻断新生制度话语体系和新兴制度文明形态的理论滋养渠道，窒息其宣传平台，挤压甚至剥夺其生存发展空间，而这就导致在国际舆论阵地上，其他制度文明类型严重失语，其国家制度形象处于被塑造与被妖魔化的不利境地。 

三、国家制度竞争力的形成机制 

要言之，国家制度竞争力的形成过程，是国家制度体系经由内蕴的若干制度竞争力形成机制的作用，激发各种优势因子，进而推动国家发展、实现社会治理、增强制度认同并扩大制度国际影响的过程。国家制度竞争力的核心问题是国家能否经由各自差异巨大的制度体系，形成相对较为完备和系统化的竞争力机制体系。 

（一）优势因子 

制度要促进国家优效发展与实现社会有效治理等，需要制度体系中蕴含多种制度竞争力形成机制，经由这些机制，该国制度体系能比其他国家制度体系形成更多有利于国家发展、社会治理、制度认同与制度国际影响的因子，从而使该国在发展、治理、伦理、话语等方面获得更大的比较制度优势。笔者将这些因子统称为优势因子，分别命名为发展因子、治理因子、伦理因子与话语因子。四类优势因子分别释放出发展能量、治理能量、伦理能量和话语能量，推动国家发展、强化社会治理、增强制度认同并扩大制度国际影响，充分展示出制度体系的发展能力、治理能力、伦理能力和话语能力，形成总体制度优势效应，进而最终提升国家制度的竞争力。

比较不同国家资本主义市场机制就可发现，美国自由市场机制的突出制度优势在于其能激发出企业的突破创新能力，为需要创新和快速研发的生物技术、半导体以及软件开发等产业在美国的迅猛发展奠定了制度基础。德国协调市场经济机制的显著制度优势在于其能激发出企业的渐进创新能力。激发能力的协调市场经济机制，则为德国在机床、引擎、成套设备等需要渐进创新的产业之成长发展上准备了制度条件。两国不同的比较经济优势（即不同制度体系的经济效应）源自经由不同市场机制类型形成的比较制度优势（即不同制度机制分别产生了美国的突破创新能力优势因子与德国渐进创新能力的优势因子）。 

因此，特定政治经济的制度结构会给企业带来进行特定活动的优势，从而导致公司战略的系统性差异，并且由于不同国家制度体系中内蕴的制度竞争力机制类型各不相同，因而激发优势因子的类型也各不相同，所以不同国家制度体系为国家发展、社会治理、制度认同和制度国际影响力奠定的制度基础也各不相同。如果一种制度体系相较其他制度体系而言，内在地先天就蕴含着品类更全、数量更多、更为系统化的制度竞争力形成机制（比如同时蕴涵激励相容机制与领导力形成机制），从而能够激发出国家优效发展、社会有效治理、制度伦理认同与制度国际影响所需的更多类型的优势因子，就可以说该制度体系更具制度优势和制度竞争力。 

（二）机制 

机制是由相互作用产生某种整体效应的各组成部分构成的，且其中每一部分对整体都不可或缺而仅凭其中任一部分又都无法产生这一效应的要素聚合，一个机制就像是一组产生联动效应的齿轮。机制是指各类系统（机体）重复运行的内在逻辑，机制通过系统内部组成要素的相互作用和化学反应来重复实现其各类特定功能，它聚焦于效应如何产生。

从常识上讲，一国要获得更多优势因子，要么制度体系蕴含形成这种优势因子的优质“原材料”，比如洋溢着制度正义的制度理念，要么制度体系蕴含更加高效的优势因子“生产机器”，比如资源动员机制。要判断一个制度体系是否蕴含某种制度竞争力机制，要么审视制度体系内是否蕴含“生产”该种优势因子的优质原材料，要么审视其是否内含“生产”该种优势因子的功能强大的生产机器，即生成该种优势因子的可行制度体制渠道。 

我们知道，“以政治制度为基础的制度结构决定了新制度经济学所说的制度安排”。在实践中，各国制度体系正是经由若干稳定的机制途径，即新制度经济学框架中的制度安排，才激发各种优势因子，使得制度与国家发展和社会治理等发生关联，产生制度效应。而那些能长期稳定激发各种优势因子并使其释放巨大能量的制度机制或途径，正是国家制度竞争力的关键性解释变量。因此，从结构主义角度来理解制度竞争力形成机制，就是要搞清国家政治结构与总体制度体系中，是否蕴含能激发优势因子的稳定可靠途径和长期制度基础。 

（三）制度竞争力形成机制

1.制度硬实力形成机制

在特定意义上，国家就是致力于促进国家发展与实现社会治理之系统工程的大团队。从结构主义视角来看，一个团队要取得成功，必然需要一个结构体系完整、基础构件齐全、结构功能对应、逻辑严谨自洽的完整工具包。换言之，国家必须具备能有效实施该系统工程的一套体系完备、结构合理、功能齐全的制度与组织体系。所以站在系统论角度，为完成一项系统工程，国家团队至少需要制度体系为其创造出五种基础构件或基础优势因子：坚强有力的团队领导者、负责任的执行者、必备的知识与信息、充分聚集的物质资源、日常的密切协调与共识。正是这些基础优势因子引发了发展与治理方面的制度效应。因此，可从五类构件或基础优势因子的维度来提炼制度硬实力的对应形成机制。

（1）国家领导机制——坚强有力的团队领导者 

国家领导力是国家治理能力的集中体现。该机制的意义在于，它能产生国家发展与社会治理所需的战略前瞻性、整体协同性、长期稳定性、可预期性等优势因子。国家领导力系于国家政治领导体系一身，在国家制度体系中是否存在一个始终能确保国家处于正确航向和科学谋划国家发展大局的政治领导体系，尤其是否具备一个强大的中央领导集体，将深远影响一国的繁荣昌盛与长治久安。 

国家体系的正式制度特征对国家领导力具有决定性影响。一国主要政党是政治领导体系的核心力量。国家根本制度尤其是政党制度，深刻塑造了政治领导体系的结构和国家领导力。政党制度及其主要政党，在组织特点上是否有利于确立问责机制，是否有利于长期战略谋划，是否具备解决重大问题的协调能力，都深远影响国家各项事业的发展。党的领导是中国特色社会主义最本质特征和我国最大制度优势。新中国成立70多年来，党带领中国人民取得辉煌成就的奥秘在于，党在组织体系、思想引领、政治动员、资源凝聚和决策实施等各个方面，牢牢掌握着领导权和核心决策权，使党始终能总揽全局，高效发挥战略领导和决策中枢作用，尤其是十八大以来，我们党在一些重要领域设立党中央决策议事协调机构，进一步加强了党中央对重大工作的领导体制机制，使党中央更好发挥团队领导者的坚强领导作用。反观苏联共产党，不仅在发展中逐渐丧失理想、失去信仰，还出现组织领导弱化、队伍钝化与领导力迅速下降等严重情况，以致诺思认为：“事实上，正是对作为政治工具的党的破坏才是苏联终结的直接原因。” 

不惟苏联的解体肇因于政治领导体系的衰败，即便在当今西方文明的衰退中，领导制度的衰落亦难辞其咎。“美国参议院是世界上唯一一个当多数人都准备好要行动时不能采取行动的机关”。西方制度的最大缺陷集中体现为制度在形成领导力上的能力严重不足。因此，若要遏制西方社会的衰落势头，只能寄希望于强大领导力的恢复。 

（2）竞争压力与激励机制——负责任的执行者 

行政是国家意志的执行。各级官员尤其是主政官员的责任感，攸关国家发展与社会治理成效。适当的制度性压力与激励是官员的重要力量源泉。衡量制度质量的一个重要标准，就是看其能否对治理主体形成制度性的压力与激励。西方竞争性选举制度框架下的责任制，是一种局限于特定届别、特定任期政府的所谓责任制，它规避了主体责任、消解了整体责任且缺乏代际责任。反之，我国的政府责任制是一种长期的、连续的、非间断的整体责任制，这充分体现了我国的制度优势。 

压力机制推动发展和治理的事例史不绝书。如明仁宗洪熙元年，大学士杨士奇为使治得其人，代拟敕谕申明荐举之制，并辅以荐举连坐责任制，明令“后犯贓罪，并罚举者”，故“以后凡所保者，多得其人……所以百姓得安”，为“仁宣之治”奠定制度机制基础。 

改革开放后，我国经济持续高速增长和社会长期稳定局面，也与制度体系中蕴含的竞争压力和激励机制密切相关。该机制的第一种政策表现形式是地方政府之间的政治锦标赛。政治锦标赛在地方政府之间引入竞争机制，它是企业产权得到保护、政策环境得以优化的行政基础，并且该模式还内生出一种维持这种激励制度的积极因素，较好地解决了关于改革开放承诺的可置信问题。完全可以说，改革开放以来四十余年的经济持续增长，得益于县域政府间的激烈竞争。 

该机制的第二种政策表现形式是目标责任制。这是一种旨在获得最佳行政效能的综合管理办法，它以指标体系为核心、以责任体系为基础、以考核体系为动力。在这一机制作用下，上级政府既实际上为下级政府创造出一种政府间全面竞争的局面，又通过其中内含的政治引导和行政压力的双重作用，在各级政府间形成较高的政府目标函数耦合，从而帮助上级政府有效实现发展与稳定两大基本目标。