段德敏：复数人民的一体化—— 政治哲学视角下的欧洲整合问题（上）

摘要：政治共同体的建构是政治哲学的关键问题，仍在建构中的欧洲联盟需要面对如何建立一个统一的政治共同体的问题，原有的民族国家独立自治如同霍布斯理论中的自然状态，它们希望进入欧洲联盟的“社会状态”。以国家为单位的现代政治共同体通常预设一个单一的“人民”，该“人民”构成国家正当性的基础，但目前欧洲存在的仍然是“复数”而非“单一”的人民，泛欧洲认同不能说不存在，但仍然较弱。传统的欧洲一体化研究主要关注制度构建和政策走向，但它其实包含着一个非常严肃的政治哲学问题，即不同的人或人民如何能够生活在一起。

一、问题的提出

政治哲学最重要的问题之一是政治共同体的建构，这一问题是政治共同体为什么是其所是的问题。我们的日常生活包含着许多有形和无形的规范，在现代社会中它们一般与（现代）国家的制度和法律直接相关，只有国家许可的规范才具有长期有效性，但国家又是从哪里来的？它的制度和法律的构成本身即预设了某种价值规范，这些规范又是怎么来的？它们为什么是这样，而不是那样？对这些问题的追问看上去抽象，但实际上密切关系着人们日常生活的形式和可能性，因此也是政治哲学最关注的方向之一。近代欧洲的战争和大规模宗教冲突严重地撕裂传统社会机体，促使很多人重新思考政治生活的形式，洛克、霍布斯、卢梭等提出的社会契约论正是要处理这一“起源”问题。例如，自然状态有诸多不便，人们需要通过同意和约定建立一个合理正当的国家；这种理性主义的契约理论需要面对一个困难，即人们是在什么时候达成一致意见，从自然状态进入到社会（国家）状态的？这个“一致”意见如何可能？对此问题的回答经常陷入政府和人民谁先谁后的困境。因此，即便是卢梭也不得不借助于某种高于政府和人民之上的存在——如神一般的立法者——来暂时缓解困难。当然，在历史上更多的政治体的构建与传说有关，源头总是神秘的，因为神秘所以神圣，人们无法理解，只是接受、尊重与沿袭，从罗慕路斯建构罗马到美国所谓“建国之父”们与“山巅之城”的故事，即是如此。马基雅维利在这方面起到的作用是刺破神秘的外壳，直达建构的底层，赤裸裸地展示建构的真实而非想象的过程，其好处是让人们从传统的束缚中有所解脱，坏处则是给相对主义甚至暴力在政治生活中打开了一条通道。马克思从历史唯物主义角度对建构或起源的问题有更深刻的批判性分析，也最为科学。

时至今日的欧洲整合同样也面临如何建构一个“欧洲的”共同体问题。“欧洲联盟”（The European Union）已经成为一个具有相当影响力的政治体，它内部边界开放，有共同的货币，有统一协调的防务、外交、金融、移民政策等，也有欧洲议会、欧盟委员会主席、欧洲法院、欧洲央行等机构，欧盟的法律对其领域内的每一位公民都有切身影响，因此它早已不是类似联合国、东盟或国际货币基金组织等这样的国际组织。然而，欧盟内的各成员国又仍然可以说是相对独立的国家，仍然有其完整的国家机构，其人民同样以自己的方式决定和影响着国家领导人的产生、法律的制定，而且地方国家与欧盟之间仍然持续不断地产生矛盾，正如英国脱欧和其他一系列疑欧主义、民粹主义运动所展示的那样，欧盟显然是一个人们常说的“不那么完美的联盟”。霍布斯的自然状态想象中包含着国家之间的关系状态，从这个角度看，欧盟仍然并没有完全摆脱自然状态，或者可以说有随时堕入自然状态的危险。欧洲人民还是“复数的人民”，甚至以传统民族国家为样本的“人民—国家”模式是否应该成为欧洲一体化的参照对象也受到很大的质疑，但如果是这样的话，欧洲一体化的未来到底是什么？我们应该如何想象欧洲整合的前景？

对欧洲一体化的研究由来已久，政治、经济、文化、地缘政治等，数量极大。但学界较为忽视的是，这一问题仍然是一个非常典型的政治哲学问题，本质上同样是不同的人或人民如何能够生活在一起的问题。国家对我们的生活影响极大，但人们一般对国家的起源和构建并不十分关心，日用而不知。欧洲的一体化尚未完成，仍处于建构的过程中，因此和我们日常依赖的国家还不完全一样。我们对与其相关政策、法律或制度问题可以有诸多探讨，但同样也应该探索其理论源头意义上的建构问题，唯如此才能触及该建构的真正困难之所在，也才能更好地理解它可能的未来发展方向。当然，在这一问题上，并非没有前人成果可以借鉴。尤尔根·哈贝马斯、拉里·泽登托普、尚塔尔·墨菲、吕克·范米德拉尔等都曾将欧盟建构当作一个严肃的政治哲学问题来对待，丹尼尔·英勒拉蒂近期甚至直接将其称为“欧盟的政治哲学”（political philosophy of the EU）。本文即在此基础上，从政治共同体的建构及其正当性的角度，解析“欧洲整合的政治哲学”的内核，希望能为欧洲一体化研究或广义上的欧洲研究提供更新的、有益的思考，同时这也是一个以欧洲整合问题为案例的政治哲学研究，比较和检验不同的共同体建构理论在现实欧洲一体化问题上的效力。

二、“民主赤字”与欧盟存在性危机

共同体建构的反面是解体，我们不妨先从欧盟正在经历的“存在性危机”（existential crisis）说起。在这一危机中，“民主赤字”（democratic deficit）是对欧盟存在正当性的一个重要和核心的指责，在欧盟范围内许多地方民众看来，很多影响他们短期或长期利益的决定——无论是政策的还是法律的——都在遥远的布鲁塞尔做出，他们自己却对这些决定没有太多控制或影响能力，他们可能连做决定的人是谁都不清楚、不了解，这使得人们很容易将布鲁塞尔的欧盟机构看作一个“非民主”甚至是“外国的”机构，从根本上怀疑其正当性。可以说，各种版本或大或小的“脱欧”运动都可以追溯到这一问题之上。“民主赤字”的说法首次出现在“青年欧洲联邦主义者”1977年的大会宣言中，他们指责当时的欧洲共同体脱离欧洲人民，特别是那些处于弱势地位的民众。后来英国议员大卫·马孔用该词批评欧洲议会（当时为“European Parliament Assembly”）成员不是由民众直接选举产生，因此不够民主。此后一直有学者、政治人物、公众用此概念批评欧盟机构民主化程度不高。米拉姆·索拉斯（Miriam Sorace）在近期文章中总结了学术界对所谓欧盟民主赤字的理解，主要包括以下六个方面的内容：（1）欧盟的机构设置模糊，最后总是被技术官僚所把控；（2）欧盟立法和政策制度过程的“去议会化”；（3）欧洲议会议员没有足够影响力；（4）没有欧洲人民，从而欧洲民主也不可能；（5）欧盟机构（如欧洲议会）的选举是次一等级的，它们无法向欧洲选民传递足够和有效的信息，也很难让议员负责；（6）欧盟因为是“亲资本”（pro-capital）的，所以不能代表选民。

事实上，自从民主赤字问题提出以来，欧盟一直在持续不断地增加这方面改革的力度，从欧洲议会的直选，到跨国党团的成立，欧洲层面的民主政治生活看上去已经初具与成员国内部政治生活相当的规模。但即便如此，民主赤字的指控不仅没有消失，甚至可以说增强了，从政治光谱的左翼到右翼，都有很多指责欧盟的“不民主”的声音，各国民粹政治明显抬头，其矛头都指向欧盟，英国脱欧只是其中的一个重要发展和激化。尽管英国脱欧之后，欧盟内部的疑欧情绪有所收敛，但这并不表示对欧盟质疑的风潮就已经过去。为什么会出现这种现象？为了回答这个问题，我们可能首先需要对欧盟的所谓“民主化”本身有所理解。事实上，较少有人关注到的是，根据现有欧盟制度架构，欧盟机构的“民主化”实际上就意味欧盟这一“整体”——无论它是什么——的权力增强，而各成员国地方的权力相对变弱；同时，与欧盟的“民主赤字”相比，各个成员国家内部是有其所谓“民主政治”的，且后者不仅要早于欧盟，其系统化和成熟的程度要远超欧盟之上。当成员国的民主程序得出来的决定和欧盟不一样时，应该服从哪一边？表面上看，这一矛盾在欧盟成立过程中各成员所签署的一系列法案或条约如《马斯特里赫特条约》中已经得到解决，成员国是要服从这些法案或条约所规定的欧盟权力的。但这些条约只是在字面意义上给了人们一种合法性的印象，缺乏实质性的来自广泛民意的认可和持续性的反馈。更进一步地，如果将成员国放在欧盟中看，欧盟整体的决定，哪怕是少数服从多数，都必然要侵犯成员国家的民主自决权利。在效果上，这相当于告诉成员国的人民：“你们不能决定自己的命运，你们的命运的决定权在别的地方。”

我们可以假设在欧盟层面存在较成熟的所谓“民主”，类似于其成员国内部的民主制度。在民主政治过程中，必然要在某些层次、某些时候实行少数服从多数的原则，否则就意味着任何一个人都可以拥有最后的否决权，任何集体的决定都有随时崩溃的危险，这实际上也就否定了这个共同体的存在。欧盟现有制度在关键问题上仍实行各成员国一致同意原则而非多数决原则，即是其未完成实质性共同体建构的标志。在卢梭和霍布斯那里，“每一个人的同意”也只有在社会契约建构时才是有必要的，在共同体（或国家）建立之后，主权者的意志就是决定的，不再需要每个人的同意。建构之后的政治过程一定需要有一种“集体大于个人”的动力在起作用，在现实中不可避免地需要用“少数服从多数”的原则来实现这一点。这里的“多数决”原则并不等于全民公投，虽然它包含全民公投的可能性。多数决原则可以存在于多种机构中，如议会和法院；它也可以以多种形式存在，如正式制度和非正式制度，后者典型如公共舆论的影响等。在很多国家从机构的角度对多数决原则施加了一些限制，如代议制本身就是对全民多数决的限制，但这并不表示多数决原则就被否定，这种限制起到的作用其实主要是向“多数”提供一些建议或“辅佐”，它不仅没有否定多数决，反而可以被看作是对多数决的确认。

在以上认识基础上，我们可以想象在欧盟层面，如果也存在较成熟的民主政治的话，某些国家尤其是小国的声音就会常规性地被淹没在某种欧洲范围内的“多数决”的汪洋大海之中。如果某个国家成为少数派，而不得不服从多数意见时，对于这个国家来说，这是所谓民主还是来自外国的压迫？很多人会倾向于认为是后者，捷克前总统瓦茨拉夫·克劳斯就曾担心他的国家可能会“像一块糖融化在咖啡里一样消失在欧洲之中”。欧洲2008年金融危机时期，欧盟承诺通过贷款等方式帮助希腊渡过难关，但要求它实行严格的财政紧缩政策，民调显示，在大多数希腊人看来，这种类似父亲对子女的要求无异于是将希腊人的主体地位大大地降低了。这里至少还涉及两个问题：一方面，德国、法国这样的相对庞大、富裕的国家在欧盟内部显然有着不一般的影响力，那么南欧小国服从欧盟的“民主”决定是不是就如同服从德国或法国？另一方面，受紧缩政策冲击最大的是底层民众、低收入群体，他们不是金融危机的过错方，真正的罪魁祸首资本势力却可以在政府的干预下获得保护，这对于希腊及其他南欧国家中占人口大多数的普通民众来说，这显然大大增加了欧盟决策的“反民主”程度。这也让人们再次想起，欧洲一体化本身可能从一开始就不是一个民主计划，它的一大初衷或许是实现欧洲内部的资本、人员、服务、货物的自由流动，但这种“整合”的负面后果则是大规模的不平等，欧盟作为一个整体却没有太好的办法予以解决，反而需要依赖成员国家的干预来纠正或缓解这种不平等，这又更进一步削弱了欧盟的合法性，加强了民众对成员国家的地方性依赖以及传统民族国家的民主正当性。

因此，我们可以看到，欧盟的民主赤字问题不仅仅是欧洲议会等机构“不够民主”问题，其更深层次的来源是欧盟这一建构本身，以及涉及“欧盟到底是什么”的难题：它是一个国家？还是一个国际组织？或者二者都不是？如果它是一个类似联合国、世界贸易组织、国际货币基金组织这样的国际组织，民主赤字问题也许多少仍然会有，但至少它不会像今天这样成为人们关心的焦点，因为没有人期待国际货币基金组织真的“代表”自己。欧盟最早确实是由一些国家间的“条约”所建构起来的，但它从欧盟的最早的“建构之父”（founding fathers）们让·莫奈、罗伯特·舒曼、康拉德·阿登纳、阿尔契德·加斯贝利等的角度看，它从一开始就不是简单的国际组织，而是一个“共同体”（community）。虽然《欧洲宪法》最终未获得通过，但今天的欧盟已经在事实上远超出国际组织的范畴之上，成为某种“准国家”的共同体。然而问题也正在这里，如果它是一个具有实际主权权力的共同体（无论这个共同体是什么），同时又不是一个国家，那么它的民主政治生活建立在什么基础之上？就目前而言，多数决的民主政治生活都是以民族国家为单位，少数派可以接受多数的决定，是因为他们互相之间有高度的认同。该认同体现在，少数派可以期待多数的保护，同时他们自己也可以在将来的某个时刻有机会变成多数，反过来获得少数派的忠诚。这种民主政治需要一个“单数”（single）的人民，而欧盟既具有决定人们命运和利益的权力，却又无法在这个意义上获得欧洲层面集体认同和“团结”（solidarity）的支持，欧洲只存在“复数”（plural）的人民，因此也难以在全欧盟境内建立起有效的民主合法性。这样看来，所谓欧盟的“民主赤字”问题几乎是一个无法解决的结构性困难。

三、马斯特里赫特判决与“无人民”问题

“联邦主义”（Federalism）是经典的想象欧洲整合的方法，正如美国的独立各州可以整合为一个国家一样，或许欧洲也可以将多个独立的国家整合为一个超国家的政治实体，在欧盟和地方国家之间保持适当的权力平衡。专门研究托克维尔的英国学者泽登托普曾仿照《论美国的民主》写了一本名为《论欧洲的民主》（Democracy in Europe）的书，他就是从托克维尔的视角提出对欧洲整合的看法。但在他看来，欧洲整合最大的威胁是欧盟的官僚机构化，就像在过去庞大领土疆域上要建立起有效的统治难以避免要依赖庞大的官僚机构体系、否则便会面临分裂的危险一样，欧盟可能也会步此后尘，为统一的目的而将欧盟中央集权和官僚机构化，但其结果将是地方国家原有的自治衰落，来自布鲁塞尔的陌生人统治成为新现实。泽登托普的担忧有一定道理，毕竟如米德拉尔所说，“职位的欧洲”（Europe of offices）是欧洲整合的三大话语体系之一，其支持者认为欧洲的整合只能是围绕“中立”的机构来展开，因此应该更进一步加强欧盟机构的职业化水平、科学性、专业性，避免将其政治化，从而与地方国家的民主政治过程区别开来。然而，如果我们比较美国和欧洲，联邦主义的美国一个重要区别并不是其联邦政府的官僚化程度，今天的美国在这方面可能并不逊于欧盟，而是美国的整合程度，是美国联邦政府能够越过各州直接统治所有的美国公民个人这一事实。美国联邦政府一方面直接从公民个人身上收税，另一方面直接为其立法，对其进行直接统治和管理，这一事实早在《联邦党人文集》中就展现得非常清楚。汉密尔顿即说：“目前邦联政府结构上的主要弊病，在于立法原则是以各州或各州政府的共同的或集体的权能为单位，而不是以它们包含的各个个人为单位……我们必须使联邦的权威达到政府的唯一真正对象——公民个人的身上。”换而言之，美国联邦政府的代表性基础及其统治对象都是单一的美国人民，而非复数的各州人民。

当然，此“单一美国人民”的建构则是另一回事。1787年美国制宪会议召开前并不存在单一的美国人民，制宪会议的代表们各受其所来源的州指派，而非受“美国人民”指派，“美国人民”在此时尚不存在。但制宪会议的结果却是“我们美利坚合众国的人民”（“We, the people of the United States”），“为美利坚合众国制定和确立这一部宪法”。这中间显然存在某种非凡的跳跃，是（参会代表的）“僭越”还是某种超越代表们之上的“神迹”，要看论者的视角为何。但不存在争议的是，在此之后，美国人民作为单一整体是存在的，它也构成了美国联邦体制的正当性基础，没有它无论联邦政府多么中立和科学都会被地方人民视为非正当、非民主的敌物。因此，与美国的联邦主义相比，欧洲整合比欧盟官僚化程度更深层次的问题恐怕应该是其官僚机构统治的对象到底是谁。官僚统治可能是难以避免的，欧洲尚未整合成功既有庞大的官僚机构，难以想象更进一步整合之后的欧洲不需要一个高效的官僚体系。但谁的官僚机构，该机构代表谁来统治，这才是更关键的问题，是复数的人民——德国人民、法国人民、比利时人民等等？还是一个单一的欧洲人民？为探清此问题的边界，我们可以使用《马斯特里赫特条约》（又称《欧盟条约》，Treaty on European Union，以下简称《马约》）所触发的宪法和法律争议进一步澄清。

《马约》是现欧盟的基石，它的通过意味着欧洲共同体不再是一个经济合作组织，而是一个政治联盟，一个准国家性的共同体，其标志是欧盟开始向下试探，越过地方民族国家管辖“欧盟公民”个体。但这一条约刚成立，即遭遇到了来自地方的挑战。较早明确将这一问题推进公众视野之中的是1993年10月12日德国联邦宪法法院做出的关于德国签署《马约》并向欧盟移交部分主权是否违反德国宪法《德意志联邦共和国基本法》（以下简称《基本法》）的判决，特别是《基本法》第20条有关民主权利的规定：

（1）德意志联邦共和国为民主、社会之联邦国家。（2）所有国家权力来自人民。国家权力，由人民以选举及公民投票，并由彼此分立之立法、行政及司法机关行使之。（3）立法权应受宪法之限制，行政权与司法权应受立法权与法律之限制。（4）凡从事排除上述秩序者，如别无其他救济方法，任何德国人皆有权反抗之。

具体而言，该案原告意见认为德国向欧盟移交部分主权，让欧盟在一些重要问题上做影响德国人民的决策，实际上违反了上述第20条内所明确列举的人民的民主权利，因为这些欧盟层面的决策主体并没有得到充分的人民授权。这时候的德国其实已经加入欧盟，且是欧盟的创始国之一，也是其中最重要的国家之一。换而言之，欧盟在这时早已是既成事实。德国联邦宪法法院就此案的判决意见是，德国签署《马约》并不构成对《基本法》第20条的侵犯，德国加入欧盟并让欧盟有关机构具有影响德国民众的决定权，是得到德国议会授权的，正如它们也在欧盟其他成员国家中获得各自立法机构的授权一样，欧盟机构的民主合法性可以在各个成员国家的立法机构中获得。如果将德国签署《马约》并加入欧盟看作是对民主权利的侵犯，而将其完全排除，那么这实际上也排除了德国加入几乎所有国际组织的可能性，这显然不是《基本法》第20条的初衷。

这一判决结果并不令人意外，因为事实上很难想象在当时德国联邦宪法法院会判决德国加入欧盟这一既定事实违宪。然而，该判决之所以受到极大的关注并不是因为这一判决结果，而主要是因为该判决的措辞背后所隐含的“民主理由”。此判决（常被称为“马斯特里赫特判决”）认为欧盟只在非常有限的范围内享有民主合法性，更实质性的民主合法性仅存在于各成员国家内部。判决意见反复用“人民间的联盟”来描述欧盟，这里的“人民”是复数的“人民”（the peoples; volker），其意思即在于，在单个的“人民”（one people; volk）内部，有着更成熟、更有效的民主。欧盟的民主合法性来源于各个“人民”内部的民主合法性，并建立在后者的授权基础之上。该判决意见并没有排除欧盟进一步整合的可能性，即欧盟范围内复数的“人民”结合为一个单数的“人民”。判决的态度是预见或期待这一可能性，意即只有在单一的欧洲人民出现的情况下，欧盟层面的民主才可能具有真实性，民众的民主权利才能够在欧盟的框架范围内得到切实的保障，但这同时又需要将现有的欧盟制度建构升级到一个几乎完全不一样的层次，例如全欧洲范围内的民主选举、全欧洲层面的公共舆论表达与责任机制、机构的分立与权力制衡等等。判决指出：“欧盟的民主基础与整合的进程同步，在整合进行时，活的民主在成员国内存在。”整个判决意见书虽未百分之百明言，但人们会从中得出一个明确的结论，即欧盟层面的民主还为时尚早，它要真正有效，最终而言必须使得欧洲人民出现类似民族国家内部的整体认同。欧盟法学者曼弗雷德·维甘特即指出该判决给出的信号既是乐观的，又是悲观的：乐观在于该判决似乎乐见欧洲的进一步整合，但悲观在于其条件太过于苛刻，要让整个欧洲出现一个超越性的单一认同，其实非常困难，而当时多数德国学者都持这一悲观看法。近三十年后，从我们今天的角度来看，悲观的看法看上去更为可靠。