唐亚林 顾爽：当代中国政府体制改革的演进历程、基本经验与关系再造

摘要：全面深化改革，推进中国式现代化进程，需要持续推进政府体制改革。为此，中央人民政府从2001年起接连多轮取消、下放和调整行政审批事项，持续推进行政审批制度改革进程。党的十八大之后，“放管服”改革成为转变政府职能、重塑政府与市场关系的重要抓手。目前，中央人民政府将“高效办成一件事”作为优化政务服务、提升行政效能的主攻方向。总结历次政府体制改革的特点，主要表现为始终坚持党的全面领导的根本原则和“以人民为中心”的发展理念，坚持问题导向与制度创新的基本出发点，坚持政府体制改革与市场体制改革统筹推进的发展道路以及坚持注重改革的系统性、整体性、协同性发展等，而这一切又集中表现为对政府与市场关系模式的再造。未来，需要进一步聚焦制度与机制的体系化运行，创建基于“高效办成一件事”，融“有效政府+有效市场+有效发展”于一体的新型政府体制模式。

推进政府职能转变、深化政府体制改革是全面深化改革的重要内容，也是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。21世纪以来，我国政府体制改革经历了从以行政审批制度改革为核心到以“放管服”改革为核心再到以“高效办成一件事”为核心的深化过程。政府体制改革在不同阶段的总体定位、重点任务和改革思路在不断调整，改革的广度与深度也在不断扩展，总体上呈现出逐步深入、层次递进、多元交织的特点。实践证明，中央持续、深入推进的政府体制改革进程取得了历史性的成就。站在新的历史起点，有必要对中国政府体制改革的发展历程、基本经验和变迁逻辑进行深入分析，把握规律、提炼经验，以引领新时代政府体制改革的新实践，促进国家行政体系的进一步完善，更好更快地构建当代中国的新发展格局。

从管控型政府体制改革到服务型政府体制建设：政府体制改革的三阶段演进特点分析

以改革的内容和重点变化为标准，以具体的改革实践取向为主线，可以将21世纪以来的政府体制改革进程划分为从行政审批制度改革到“放管服”改革再到“高效办成一件事”三个阶段，而贯穿其中的基本特点在于建设服务型政府体制。

（一）行政审批制度改革阶段（2001—2012年）

第一阶段是从2001年到2012年，政府体制改革以行政审批制度为核心，以简政放权为抓手，重点是减少行政审批事项，目标是理顺政府和市场关系。2001年9月，中央层面全面开启行政审批制度改革。2002年11月，第一轮行政审批制度改革便取消了789项行政审批项目。2003年至2007年期间，国务院共开展了3轮行政审批制度改革，共取消919项、下放75项行政审批事项。2011年11月，“深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议”强调“要坚定不移地继续推进行政审批制度改革，推动政府职能转变取得实质性进展”。纵观第一阶段近十年的行政审批制度改革历程，可以看到尽管中央采取了一系列举措，但改革的进展不大，基本停留在取消和下放行政审批权。在行政审批制度改革的框架下，政府仍然是管控型政府，管理的方式侧重于事前审批而非事后监管，市场的作用有待进一步发挥。

（二）“放管服”改革阶段（2013—2023年）

第二阶段是从2013年到2023年底，政府体制改革以“放管服”为核心和主要内容，旨在通过合理界定政府—市场—社会三方权力边界来推动市场的持续健康发展以及政府职能的实质转变。2013年国务院机构职能转变动员电视电话会议强调“放和管是两个轮子，只有两个轮子都做圆了，车才能跑起来”，2015年又加入了“优化服务”的内容。这一阶段的改革重点是简政放权和“三个清单”建设。2017年，国务院提出了“五个为”，2018年提出了“六个一”改革目标，切实推进了政府“优化服务”的进程。随后，《优化营商环境条例》等文件的陆续出台，推动了“放管服”改革的纵深发展。2013年之后，通过“放管服”举措的三管齐下，政府职能由管控型政府向服务型政府实质性转变。与行政审批制度改革相比，“放管服”改革更侧重于全过程的“放”“管”“服”三大环节与举措相结合。

（三）“高效办成一件事”阶段（2024年1月至今）

第三阶段是从2024年1月至今，政府体制改革以“高效办成一件事”为抓手和重点内容，旨在推动政府职能的纵深转变和职责体系的持续优化。《国务院关于进一步优化政务服务提升行政效能推动“高效办成一件事”的指导意见》（国发〔2024〕3号）要求“从企业和群众视角出发，把‘高效办成一件事’作为优化政务服务、提升行政效能的重要抓手”。“高效办成一件事”是新一届中央政府全面深化改革的重要举措，也是对行政审批制度改革和“放管服”改革的迭代升级。同时，“高效办成一件事”凸显了“服务型政府”建设的新内涵，即政府通过提升政务服务水平和行政效能，将“服务型政府”的要求转化为实际行动与绩效。在更大范围内实行“高效办成一件事”，对提升行政效能、优化营商环境、建设全国统一大市场，均具有十分重要的意义。

问题导向、改革统筹与制度创新：当代中国政府体制改革的基本经验

当代中国政府体制改革始终坚持问题导向和目标导向，既以制度创新为着眼点，在顶层设计上下功夫，又以体制机制障碍为着力点，在短板上持续发力。在改革的具体方式上，始终坚持党的全面领导的根本原则和“以人民为中心”的发展理念相统一，坚持政府体制改革和市场体制改革统筹推进，坚持改革的系统性、整体性、协同性发展。

（一）一个基本出发点：坚持问题导向与制度创新的改革导向

改革是为了解决问题，深化政府体制改革、转变政府职能、处理好政府与市场的关系需要坚持问题导向。实践中，“放管服”改革坚持问题导向，围绕阻碍创新发展的“堵点”、影响干事创业的“痛点”和市场监管的“盲点”三大问题，在放权上求实效、在监管上求创新、在服务上求提升。“高效办成一件事”更是要求各级政府解决好市场准入经营、新生儿出生、居民生活等问题。同时，政府体制改革始终坚持制度创新导向，支持部门先行和地方先行。在简政放权上，以商事制度改革为突破点，创新行政审批方式；在放管结合上，创新监管方式和监管机制；在优化服务上，推行“不见面办事”“一网通办”“跨省通办”等。

（二）一项基本原则：坚持“以人民为中心”的发展理念

当代政府体制改革体现了“以人民为中心”的发展理念。从改革的价值取向看，“放管服”改革以增进人民福祉为出发点和落脚点，将服务的方式从政府部门“端菜”变为由人民群众“点菜”，改革的成效由人民群众来评价，全方位践行了“以人民为中心”的发展理念。从改革实践看，政府通过实施“减证便民”活动让群众有了更多获得感；通过商事制度改革，创造大量就业岗位，让群众有了更多就业创业机会；通过完善基础设施建设、增加公共服务供给，更好地满足了群众日益增长的多样化、个性化消费需求；通过加强12345热线和“好差评”体系建设，让群众有了更为便利和便捷的参与感。

（三）一个根本点：坚持发挥党的核心领导作用

党的领导是中国特色社会主义的本质特征，我们需要在推进中国式现代化进程中始终坚定不移地坚持党的领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。在深化政府体制改革、重塑有为政府与有效市场的过程中，党中央始终起着把大局、握方向、定政策的核心领导作用。党的十八届三中全会指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系”，这为深化政府体制改革定下了总基调。党的二十大报告提出要“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系”，向“放管服”改革提出了最新要求。在政府体制改革的演进历程中，党中央不断把中国式现代化的最新理论与实践成果上升为党的路线方针政策，并用于指导政府与市场关系的改革实践。

（四）一条基本道路：坚持政府体制改革与市场体制改革统筹推进的发展道路

纵观历次改革实践，中央和地方政府始终坚持走政府体制改革和市场体制改革统筹推进的发展道路。“放管服”改革首先是一场刀刃向内的政府“自我革命”，同时也是政府完善社会主义市场经济体制、推动市场化改革的重要方式。通过加大简政放权力度、严格事中事后监管、提供高效的服务等方式，“放管服”改革统筹推进了政府体制改革和市场体制改革的进程。“高效办成一件事”是对“放管服”改革的延续和深化，通过关联事项的集成办理、有选择地推行“告知承诺＋容缺办理”审批服务模式等方式，进一步激发市场的活力。在为群众和企业“高效办成一件事”的过程中，实现统筹推进政府体制改革和市场体制改革的进程与目标。

（五）一项基本标准：坚持改革的系统性整体性协同性发展

习近平总书记强调“注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求，也是推进改革的重要方法。改革越深入，越要注意协同”。“放管服”改革和“高效办成一件事”是涉及多方面的系统工程。同时，“放管服”改革作为政府体制改革和政府职能转变的“牛鼻子”，是“牵一发而动全身”的改革，需要整体推进与重点突破相结合，增加改革的系统性、整体性、协同性。中央始终坚持“全域一盘棋”的整体思想和系统的观念，注重改革的顶层设计，打“组合拳”，处理好“放管服”改革与其他改革问题的关系，推动“放”“管”“服”统筹协调发展。

划清边界与重构角色：有为政府与有效市场的关系再造

纵观21世纪以来政府体制改革的实践变迁历程，可以看出政府与市场的关系模式发生了根本性转变，即政府体制改革逐渐朝着有为政府与有效市场相结合，“看不见的手”与“看得见的手”互促共进的方向发展。

（一）政府与市场权力边界的科学界定：政府权责清单与市场准入清单并举

总结政府体制改革的历程，可以清晰地看到，合理界定政府与市场的权力边界，一直是政府体制改革的主线。在行政审批制度改革阶段，政府体制改革是要进一步发挥市场在资源配置中的“基础性作用”，政府要把不该管的权力还给市场。在“放管服”改革阶段，党的十八届三中全会指出市场的地位由在资源配置中“起基础性作用”转向“起决定性作用”，要“更好发挥政府作用”。2023年政府工作报告提出“进一步简政放权，放宽市场准入，全面实施市场准入负面清单制度”，其目的都是为了科学界定政府与市场的权力边界。

（二）政府职能的持续转变：简政放权、放管结合、优化服务齐头并进

在政府体制改革的发展历程中，转变政府职能一直是改革的核心。行政审批制度改革通过取消、下放、调整行政审批权，政府期待实现自身职能总量、职能结构的调整和变化。2013年，中央政府将简政放权、放管结合作为转变政府职能、优化政府职责体系的“先手棋”和“当头炮”，2015年又加入优化服务的内容，从而形成了政府体制领域“放管服”改革全面推进的格局。2024年1月开启的“高效办成一件事”改革，中央政府仍然坚持“放管服”一体推进，通过综合运用数字技术实现简政放权；通过逐步推动将承诺和履约信息共享至全国信用信息共享平台，实现信用监管；通过“高效办成一件事”，提升政务服务效能和公共服务供给质量。总之，不论是行政审批制度改革、“放管服”改革还是“高效办成一件事”改革，本质上都是通过政府体制改革促进政府职能的转变和职责体系的优化。

（三）政府角色的重新定位：服务型政府、法治政府、发展型政府、数字政府并重

从广度和深度上推进市场化的纵深发展，并不是说政府不需要在经济生活中扮演一个重要角色，而是政府角色需要转型。政府需要考虑如何有效地干预市场以激发市场和社会的活力。其中，建设人民满意的服务型政府是政府屡次机构改革和职能转变的根本出发点。同时，当代中国政府治理现代化的发展目标，是一个集服务型政府与发展型政府于一身的双重目标体系。相比于行政审批制度改革，“放管服”改革和“高效办成一件事”更加强调发展的质量，通过持续的简政放权、放管结合和优化服务来形成发展合力。对于改革中存在的“换马甲”“中梗阻”“拦路虎”等现象，政府则通过大力推进法治政府建设来解决。此外，数字政府建设是推动政府职能转变的重要方式，“高效办成一件事”是关键突破口。要实现“高效办成一件事”的目标，必须注重发挥政务服务平台的支撑作用、提升政务数据的共享实效，推动政务服务的数字化转型。

（四）市场作用的更好发挥：完善市场体系、维护市场秩序、激发市场活力

2016年，时任国务院总理李克强在全国“放管服”改革电视电话会议上表示，“我们推进简政放权改革，说到底是要为市场增活力、为发展添动力”。克服经济下行，提高资源配置的效率，增强经济发展的内生动力，就必须更好地发挥市场的作用。通过系列的行政审批制度改革，政府减少了审批和许可对市场主体的限制。作为行政审批制度改革的深化，“放管服”改革进一步优化了行政审批服务，通过深化投资审批制度改革，建立权力清单制度，全面清理非行政审批事项，压减行政许可和整治各类变相审批，实行工商登记制度等一系列措施，进而让市场更好地发挥了作用。

结语：构建基于自主改革的“有效政府+有效市场+有效发展”的新型政府体制模式

党的十九届五中全会提出“坚持和完善社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”，为当前和今后一个时期深化“放管服”改革、在更大范围内推进“高效办成一件事”、处理政府与市场关系等，指明了发展方向。未来，要持续深化“放管服”改革，在更大范围更高质量上推进“高效办成一件事”，构建“有效政府＋有效市场＋有效发展”的新型政府体制模式。具体来说，一是要持续推进简政放权，进一步减少政府对资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预；二是要持续优化营商环境，维护完善国内统一市场，促进市场体系的国内与国际循环畅通；三是构建现代化市场监管体系，完善监管的基础制度和体制机制；四是优化政务服务、提升行政效能，更大范围内实现“高效办成一件事”。