很多人提起秦始皇，第一印象就是暴君。在历史上，秦始皇留下的名声确实不好。焚书坑儒、拉壮丁修长城、苛重的赋税，这都是秦始皇被攻击的理由。

提起秦始皇的功绩，大部分人只会说：建立了第一个大一统的封建王朝。
随着越来越多的文献出土，秦始皇似乎和人们认知中不太一样。随着污名被洗清，越来越多的人开始讨论秦始皇的功绩。

他统一六国，结束了春秋战国的百年纷乱；他统一了文字、货币、度量衡，为后来的民族大一统打下基础。
秦始皇做的最重要的一件事，就是开创了郡县制。这个从秦朝绵延下来的制度，在我国历史长河中起了重要作用。

秦始皇卓越的政治眼光，确实配得上千古一帝的称号。
在秦一统六国之前，中国的制度是分封制。西周灭商之后，为了更好地巩固统治，大肆分封诸侯国。

在最开始的时候，周王朝分封了数百诸侯。除了一些功臣，还有周王的兄弟和儿子。
分封制的本意，是让诸侯镇守一方，共同维护周朝安稳。随着诸侯国代代相传，彼此之间血脉联系变弱，诸侯国开始互相吞并。

由于长期不接触地方，导致周王朝对国家的掌控力变弱。西周灭亡之后，周王朝已经名存实亡了。
作为分封制的受益者，秦始皇知道分封制的利害。正因如此，他在确定秦朝制度上第一次犯了难。

从嬴政给自己取名“始皇”就能看出来，他希望秦朝能够千百世流传下去。可分封制下的周朝历经八百年，最后还是亡国了。
因此从一开始，秦始皇就不想继续用分封制。但中国疆域辽阔，如果不用分封制，皇帝又怎么能及时管理这么大的帝国呢？

这个时候，朝堂也分成了两派，在制度问题上吵得不可开交。
一派以丞相王绾为首，坚持推行分封制。王绾的理由也很充分，秦国虽然一统天下，但由于诸侯国生活习惯不同，没人管理迟早出事。

最好的方法，就是将皇子们重新分封成诸侯王。这样既有利于国家稳定，也更能拥护皇权。
王绾的提议很正常，毕竟周朝就是这么做的，但秦始皇却不认同。正是因为有周朝的前车之鉴在，秦始皇才想废除分封制。

但王绾所说的也都是必须要考虑到的，这给秦始皇带来了巨大的烦恼。
李斯见皇帝为国家制度着急，经过深思熟虑后，向秦始皇提出了郡县制的想法。

“各地不派皇子，不分诸侯，由朝廷设官署，派官员管理地方。官员的任免掌握在陛下手中，派去的人选也需要陛下首肯。”
“为防止官员在地方势力过大，应设立固定的任期。县、府官员几年一任，做得好了可以升迁，做的不好会被贬官。”

“如果无功无过，也应该向其他郡县平调，不能一直呆在一个地方。任期一到，官员必须离开，由朝廷派遣新官员到任。”
“这样就杜绝了官员故意死守一地，将自己的势力做大这种现象。在郡县制度下，权力会被完全集中在陛下手中，也就能防止诸侯国自立的情况发生了。”

李斯在朝堂上朗朗而谈，一字一句说到了秦始皇心口。
但李斯的建议遭到了王绾的反对，“如果频繁更换官员，当地百姓又怎能快速熟悉办事流程。每个官员习惯不同，百姓挨个适应他们太麻烦了。”

“不用百姓适应官员，可以在此制度上设置专门的法律。”李斯反驳。
“大秦每个官员，只需要遵守大秦制定的律例就行。每个官署一视同仁，同级之间权力相等，办事流程也都是一样的。”

“一旦确立郡县制，势必会有与它匹配的律法出现，而分封制才会出现不同律法的现象。”
秦始皇听着李斯的话，内心感到十分惊喜。他早知这个幕僚有才华，却没想到还是小看他了。

“爱卿说的对，朕的大秦只有一套秦律，不需要其他律法的存在。”秦始皇一锤定音，接受了李斯提出的郡县制。
秦始皇在李斯的建议下，将全国划分成36个郡，郡的长官是郡守。郡的下级是县，设县令和县长。再往下还有乡、里、亭。

乡和里都是县以下的行政机构，里比乡要低一级。按照现在来算，里就相当于村，里正就是现在的村长。
乡就相当于现在的乡镇，亭主管治安，和现在的派出所相似。秦律规定，两亭之间相隔10里，主要是管理治安，抓盗贼一类的事情。

后来乡、里的作用被强化，平民更依赖里正和乡长的管理。
郡县制的设立，加强了中央对地方的管理，有力维护了国家统一。和实行郡县制的中国相比，同时期的欧洲简直混乱不堪。

中世纪的欧洲，有大贵族盘据一方，丝毫不惧怕皇室势力。更甚者，由于欧洲过度崇拜宗教，导致皇权旁落，神权至上。
在皇室式微的情况下，教廷和大贵族之间的权力斗争异常激烈。百姓不仅要给国家交税，还要向贵族交税。

在重税之下，无数人们家破人亡、流离失所，这就是皇权不集中带来的危害。
虽然我国古代皇帝也自称真龙天子，但除了王朝末期，很少有皇权旁落的现象。

秦始皇确立的郡县制，为我国的政治制度打下基础。虽然中间有过修改，但我国的政治体制基本是按照郡县制发展的。