周雪光：从“黄宗羲定律”到帝国的逻辑：中国国家治理逻辑的历史线索（下）

（二）正式与非正式：帝国治理的核心所在

我以为，中华帝国治理逻辑的核心所在是“正式与非正式”之间的调整平衡，以应对上述帝国治理中“委托—代理”关系上的严重挑战。在这里，“正式与非正式”是指皇权与地方官吏之间关系中的正式制度安排与非正式制度安排之别。我使用“非正式制度”这一概念来概括政府研究文献中所说的“非正式权力”、“非正式关系”、“非正式行为”等描述，其特征体现在这些权力和行为稳定存在，而且在不同程度上游离于正式组织制度之外。正式等级制度是众多官僚体制的共性，屡见于其他帝国或国家组织形态，而非正式制度的普遍弥漫和顽强坚韧则是中华帝国治理过程的突出特点。换言之，中华帝国的治理核心不仅仅是庞大的官僚结构中的正式权威关系，而且更为重要的是官僚胥吏在各个层级上的非正式行为及其相应的非正式（却稳定的）制度安排。中央与地方间（委托—代理）关系在学术界已有大量讨论，官僚体制中的非正式制度也早已为公共舆论界和学术界所关注。两者均非本文所首创，但将两者联系在一起并置于国家治理逻辑的核心地位，这是本文的中心命题。

在中华帝国的漫长历史中，中央与地方关系是解读中国国家治理逻辑的核心所在。长期以来，学术界讨论大多集中在正式制度安排之上。在帝国的辽阔疆域中，统一与分离充满张力，稍有不慎则可能分崩离析，王位倾塌，大权尽失。中华帝国的正式制度以皇权为中心，体现在一整套威仪天下的象征性符号和“号令自中央出”的权威结构上。正式制度有着稳定性、可预测性，对于帝国生存延续有着重要意义。然而，大一统制度对帝国治理亦有着极大威胁，因为一统体制的意志和指令在信息传递和政策实施上有着高昂的交易成本，也无法适应各地各领域和不同时间点的具体情况；若一意孤行，则可能引起各地大面积的反弹和抵制，从而瓦解帝国统治的合法性。

因此，在中国国家演变过程中发展起了一系列调节中央与地方关系的制度安排。其中一个重要制度安排是周黎安（2008）提出的“行政逐级发包制”。行政发包制是中国官僚体制上下分治的一个稳定形式。在这一制度安排中，官僚体制逐级将区域性治理的各项任务（如税收、就业、治安、教化）以“发包制”形式逐级发放给下一层次的官僚机构。这种发包制形式给予属地政府相应的激励机制和灵活空间来完成规定目标，同时减少了上级部门对下级部门考核的信息要求。如此做法大大降低一统官僚体制中“委托—代理”关系带来的高昂交易成本。周黎安、王娟（2012）以清代海关制度为例，分析比较了行政发包制与韦伯式官僚组织的雇佣制之间的区别，指出了前者在中华帝国治理中的重要位置。曹正汉（2011）提出的上下分治体制也有着类似思路。

然而，对于帝国来说，行政发包制的制度安排也有着潜在危险。任何正式制度都是一种“可信性承诺”，其稳定性是以牺牲灵活性为代价的。（Dixit，1996）上下分治的制度如果正式化，就会束缚皇权的任意专断权，削弱一统体制，长此以往则“国将不国”了。就帝国的行政发包制着眼，我们可以看到两大特点：第一，地方的实际控制权并不是正式意义上的“确权”，而是通过自上而下“授权”的形式实现的，即中央政府“放权”（即委托）于地方政府。这种所谓“上下分治”的实质仍然是一统体制，并没有导致中央与地方关系的实质性变化。第二，这种上下分治的结构在实际运行过程中一直处于不断波动和调整的状态，体现在“集权—放权”的周期性循环。集权意味着在正式制度上决策权和资源的向上集中（并税式改革），而放权则意味着某些控制权发放到地方政府（征收附加税所导致的杂税丛生）。正是基于以上观察，周雪光、练宏（2012）指出，在一统体制的基本框架下，中央与地方关系随着各种控制权的分配组合不同而发生变化，表现出不同的治理模式，“行政发包制”的“上下分治”模式只是其中的重要形式之一。简言之，行政发包制的制度安排在帝国治理中有着其重要地位，但仅此尚不足以概括中华帝国治理的基本特征，特别是帝国治理中“上收—下放”的周期性波动演变。

本文的基本立论是：正式与非正式的并存和转化关系是中华帝国治理的核心所在。权威体制与有效治理间的深刻矛盾意味着中央与地方关系不得不处在“上收—下放”的不断调整之中。（周雪光，2011）如果这一调整表现在正式制度或政策的时常变更，就会对帝国体制产生极大震荡。在历史上，这一周期性循环更多地通过正式制度与非正式制度间微妙而隐蔽的转换调节来实现的，即在正式制度上中央集权的一统体制稳定不变；但在实际过程中，中央与地方关系更多地通过前者限制或默许后者的非正式制度运行的范围和程度而不断调整、演变。上下分治的正式制度安排假如得以实施，意味着中央与地方间的明确“所有权”划分，对皇权的最高权威加以限制，这一状况在历史上自郡县制以来踪影难寻。但中央与地方关系通过正式与非正式之间的调节而不断发生。正是这种非正式运作给帝国治理带来了灵活性和生命力。也就是说，调节中央与地方以及各层次间权威关系的一个重要机制是正式制度与非正式制度（或非正式行为）之间关系的微妙变化，而不是上下分治权力的稳定正式化。简言之，正式与非正式制度的共存并行和交替使用从几个方面缓和了一统体制与有效治理间的矛盾：首先，正式制度体现了国家的权威，稳定持续，以不变应万变；其次，非正式制度可以在不挑战正式制度的前提下允许各地各领域的灵活性，以万变应不变；第三，皇权可以通过或默许、鼓励或制约、压缩非正式制度空间的策略来调整中央与地方、一统与灵活之间的关系，以实变维系名不变。

前面讨论的明清朝代不完全财政制度正是一个极好的例子。各地财政状况、预算状况大相径庭，其实际税收和财政安排需要地方性知识，但皇权从未在正式制度上给予地方政府税收预算的自主权。我们看到，非正式制度和行为在实际运行过程中盛行于世，而皇权放任默认。王业键（2008：63）下面的一段话为我们的讨论提供了一个极好的历史注解：“清政府财政的一个显著特点是存在着双重结构。一方面，在清朝初期，政府制定了严格的制度来管理所有能够想到的财政活动……另一方面，由于法定制度不完备，又缺乏弹性，无法满足不断增加的清朝财政的需要，于是必然逐渐产生一种非正规管理体制——以各种名目收费的做法：有些是朝廷许可的，有些是省级衙门赞成的，有些是遵循先例或习惯。然而所有这些都为官僚阶层和普通老百姓所容忍。这一体制可以叫做非法定制度或非正规制度。清朝财政结构中非正规制度的存在使公共经济管理变得零散和混乱，但另一方面，它的非正规和灵活性，又维持了公共行政的运作。”这一状况亦见于中国历史的其他时期。王亚南（1981：99）指出，在历史上的税收过程中，帝国把极有弹性的租税体制作为一个调节的杠杆，在原则上不让步，有土斯有税，有人斯有役；而在实施上不坚持，择其可税者而税之，就其可役者而役之。我以为，“原则上不让步，实施上不坚持”的这一描述道出了“正式与非正式”间的微妙关系。一方面是稳定不变的税收制度和相应的逐级发包制（原则上不让步），另一方面体现在“杂税丛生”的非正式行为随着自上而下管制的松紧收放而呈现不同的程度或态势（实施上不坚持），反映了“正式与非正式”之间的交融、紧张和转化。不完全财政制度运作正体现了帝国逻辑的核心所在，即正式制度与非正式制度双重过程交替治之，实现了大一统与灵活性的兼容。因此，不完全财政及其诱发的各种基层行为可以解释为帝国治理逻辑在财税领域中的一个具体体现。中国官僚体制中的非正式运作、非正式行为、非正式制度在各个领域广泛存在，一如历史上中国官场的种种“潜规则”（吴思，2001），潜而不隐，世人皆知。如缪全吉（1969：169-170）所言：“往昔中国官场，最重形式主义，一切号令，必执典章制度而不敢丝毫逾越；但又特重人情世故，凡百措施，又依情事而通融制宜。因之一事有一事之例，一地有一地之例，一任官有一任官之例，一衙门有一衙门之例。此之所谓例，即英美法系之所谓习惯法。常人谓中国系成文法之单一制度，实则常为习惯法所个别支配。”

不难看到，上述的正式与非正式间转化的帝国逻辑延续至今。在人民共和国时期，正式制度与非正式制度并行共存的情况在各个领域、环节普遍存在。近年来，学者们分析讨论了政策执行过程中的各种“变通”行为，即基层官员采用非正式关系或行为来实施政策要求（孙立平、郭于华，2000；王汉生等，1997），以及上下级间的共谋行为（周雪光，2008）。有关当代政府行为的研究工作中，这些非正式制度和行为比比皆是。（吴毅，2007；周飞舟，2007；应星，2001；欧阳静，2011；田先红，2012；荀丽丽、包智明，2007；赵树凯，2010）例如，在计生、环保和村庄选举领域，正式政策与各地在执行过程中的做法大相径庭然而又可以默契共处、相安无事。（周雪光、练宏，2011；艾云，2011）在村庄选举过程中，国家政策与各地的实际落实过程或者在不同时间点上每每不同。（周雪光、艾云，2010）正是这些正式与非正式行为间的相互调整为各地执行的灵活性提供了空间。

本文强调“非正式制度”的思路有别于以往有关潜规则、非正式运作的讨论。许多研究工作都指出了非正式制度和非正式行为在政策执行进而国家治理过程中的重要作用，但这些研究背后或明或隐的思路是将非正式运作看作是正式制度失败的衍生物或象征，即正式组织制度的失败和不力导致了这些非正式制度或行为的盛行，或者认为非正式制度是正式制度的替代机制或补充机制。本文提出的中心命题是：非正式制度不是正式制度的补充机制，也不是后者失灵时的补救机制，更不是后者失败的负面效应。恰恰相反，中华帝国治理逻辑的核心在于，非正式制度与正式制度是两种互为依存、并行运作的机制，同时发挥作用，并在一定条件下和不同时点上转化。正如税收领域所示，在某一时点上强化正式制度的举措（如并税式改革）导致权力向上集中；与此同时，我们不难预期在随后时点上非正式制度的复活盛行，以便缓和正式制度与地方灵活性之间的紧张。

然而，正式与非正式制度间在帝国治理中有着内在的紧张。非正式制度运行可能会超越帝国预期的边界：非正式制度繁衍可能助长地方性势力，导致“地方化”倾向，威胁帝国一统性；而非正式制度的呆滞不力则导致“有效治理”弱化，产生自下而上的政治压力，威胁到帝国的稳定性。因此，正式与非正式的关系表现出周期性调节的演变趋势。并税式改革正是反映了这一自上而下的政策调整的收缩阶段，是强化中央集权的举措。而各种杂税一旦“正式化”，纳入正税，则难免僵硬呆板，压缩地方灵活性空间，迫使这一体制另辟蹊径，寻找新的灵活性缝隙。由此而来的一个问题是：正式制度与非正式制度间的调节、转化机制是什么？我们下面转向这一问题。

（三）名与实：治理机制间的转化

上述的正式制度与非正式制度关系隐含着国家治理中象征性权力（名）与实际权力（实）之间的共生、分离和相互转化。“名”在这里指皇权与地方政府间关系中前者至高无上权威的象征性意义，不容怀疑，不容挑战；而“实”则是指在官僚体制实际运行过程中的实际权力所在。名与实即象征性权力与实际权力之间的关系与转化是理解帝国治理逻辑的另外一对重要的概念。[5]

在中国历史上，象征性权力与实际权力或名与实之间在许多情形下若即若离或松散关联（loose coupling），这是帝国治理逻辑的一大特点。我们可以从不完全合同和剩余控制权角度（Aghion & Tirole，1997；Dixit，1996；周雪光、练宏，2012）对非正式制度的产生和延续给出一个解释：因为委托—代理关系特别是信息不对称性引起的交易成本，中央政府与地方政府间无力制定严密完全的合约；即使完全合约可以制定，但事后监管的成本昂贵，无法有效实施。因此，地方政府在执行过程中的实际权力很大，即剩余控制权更多地放在地方政府手中。上下级委托—代理关系有着不完全合同特点，无法将所有情况及其对策明确写入“合同”并有效实施。在上述情况下，有关信息、监督、考核的交易成本急剧上升，实际控制权不得不更多地转向有信息的一方，即地方政府。这意味着，帝国体制中同时存在两种权力，即正式（象征性）权力与实际权力（实际控制权）。

帝国体制的一个鲜明特点是，这种实际控制权从来不是通过上下分治的正式制度（如联邦制）来实现的，地方政府的剩余控制权只能以非正式形式实施，因为这一权力在名义上（正式制度上）属于中央政府。正因为此，上述的正式与非正式制度间关系实是中华帝国大一统体制的逻辑结果：一方面，地方政府在实际过程中的非正式权力建立在自上而下授权的合法性基础上，依赖于委托—代理的组织制度（周雪光，2013b）；另一方面，皇权象征性权威的稳定性得益于地方政府因地制宜地执行自上而下指令方略的灵活空间。我们不难想象，一统的各类指令方略难以适合于辽阔、多元国土，它们之所以得以执行而不受到挑战，正是因为在各地得以灵活执行从而没有引起不合时宜的质疑。皇权的实际行使受到帝国逻辑的制约，不得不依赖于象征性权力与实质性权力之间若即若离的关系。因此，这种实质性权力呈现出非正式的但同时又是稳定的状态，体现在一整套稳定的、制度化的非正式行为中，如普遍存在的变通和共谋行为。非正式制度盛行意味着国家正式制度倾向于“名”的象征性意义，而地方政府灵活性有着“实”的意义。这是一个“以名代实”的阶段。

然而，名与实的平衡点是不稳定的。在没有稳定制度保障的条件下，名与实的若即若离为中央与地方关系笼罩了深深猜疑的阴云，即地方政府的非正式权威可能会无节制地蔓延，与帝国中心渐行渐远，从而形成对帝国统治的威胁。象征性权力与实际权力间边界及其背后的控制权关系需要通过其他机制来不断地重新确认、规范和强化。正因为此，名与实之间关系还有第二层意义，即皇权可以不时地从象征性权力转化为实质性权力，有能力（暂时地）令行禁止、抑制非正式运作的蔓延，重塑中央权威之名。这是一个皇权“以实正名”的阶段。中央政府权威在“以名代实”与“以实正名”之间的转化，形式上的一统性与实际上的灵活性在官僚体制上下级间关系放收松紧之间不断变更调整。唯有“名”之神圣方能允许“实”之下放，给予非正式制度更大空间。一旦“名”之不正，非正式制度成为一统体制威胁，则诱发强化集权的努力。这正是“名与实”这对概念关系的精髓所在，也是上述正式与非正式制度间关系的重要前提。

中央权威在名与实间的转换是帝国治理的重要机制，舍此则帝国架构难以为继。所以，帝国在历史过程中发展起了一系列制度安排和机制对地方政府权力加以层层节制。（吴宗国，2004；周振鹤，2005）在当今国家治理的实际过程中，我们不难观察到名与实间转换的各种机制。其一，在政策制定和执行过程中，中央政府在宏观层面提出大政方略，但把具体的细化责任、权力交给了中间政府（省市县），把贯彻实施的灵活性放在了基层政府手中，如林权改革过程（贺东航、孔繁斌，2011）、村庄选举（周雪光、艾云，2010）、项目制实施（折晓叶、陈婴婴，2011）。在这一过程中，中央权威经历了“以名代实”，而地方性权威由名到实（即从代理人到实际权力拥有者）的演变过程。其二，上下级权威间可以通过组织注意力的安排和调节来转化正式与非正式间的边界。例如，在一些情形下，官僚体制通过正式文件传达、检查部署、考核指标、人事安排等机制来调动下级部门的注意力，凸显正式规则、任务环境的重要性；但在另外情形下，自上而下的工作部署表现出落实环节缺位、检查验收权下放等做法，为非正式行为敞开大门。这些做法的交替运作微妙地调节着上下级关系在名与实间的边界。其三，制度间矛盾紧张特别是组织冲突和危机可能导致新的动员机制的介入，例如运动型治理机制，即皇权通过自上而下的政治动员，打断或叫停官僚体制的常规过程，（暂时地）将一个松散关联的官僚体制转变为一个紧密相连的体制，从而重新规范正式与非正式间的边界。（冯仕政，2011；周雪光，2012）不难看出，中央权威在名与实间转换有时是通过微妙缓和的过程得以实现，但有时则伴有剧烈动荡的代价。以上讨论对官僚体制中的权威关系以及基层政府行为提供了一个新的解释框架。

杂税丛生与并税式改革之间的转换可以看作是名与实互动过程在财政领域中的体现。杂税丛生意味着地方政府有着通过“附加税”形式动员资源、提高其应变能力的空间，其对中央政府的依赖性相应弱化。在这一阶段，中央政府执正式权力之名，地方政府行实质性权力之实，随着非正式制度或行为愈演愈烈，超越了中央政府的意图或预期，对正式制度产生了威胁。中央政府重新通过运动式治理如并税式改革或其他机制来强化正式权威关系，从而强化或实化中央政府的权力。因此，并税式改革意味着国家权力从“名”转变为“实”的过程，其中一个重要内容即是强化自上而下的正式权威，重新规定各种（税收）行为边界，通过简约化、明晰化、正式化的举措压缩非正式运作的空间。在这一过程中，中央权力从象征性权力转向了实质性权力，而地方政府行为则在很大程度上回归正式制度的轨道。如此，中央与地方关系经历了“以名代实”到“以实正名”的过程。以上讨论有助于我们预测随后的演变：正式制度的强势导致了谨小慎微、万马齐喑的状况，削弱了帝国有效治理的能力，久而久之，各地或矛盾积累或活力不足，迫使中央政府转向“以名代实”，放权搞活。在以上的讨论中，名与实间转化的条件已经隐约可见。

四、讨论与结语：帝国逻辑与当代国家治理

本文以黄宗羲定律现象为切入点，解读分析了其背后的帝国治理逻辑。我提出，黄宗羲定律所谓赋税愈并愈多、愈简愈繁的历史趋势之说不足为信，但是“并税—繁税—再并税”这一周期性现象的确存在。其实际意义在于，国家一方面以“非正式”方式允许地方政府因地制宜地解决当地财政需要，但另一方面不时地通过“整治”（即并税式改革）来“纠偏”，强化向上集中的权力；而集权又引起新的“有效治理”困难，迫使中央政府不得不默许地方政府的“繁税”举措。在这个意义上，“杂税—并税—杂税”这一怪圈正是“非正式—正式—非正式”（或“放权—集权—放权”）过程在税收领域的具体反映。这一周期性现象背后反映了帝国体制内“权威体制与有效治理”这一基本矛盾，以及由此诱发的中华帝国治理逻辑。

从黄宗羲定律到帝国的逻辑，本文旨在从中国大历史的视角重新认识中国国家治理逻辑。所谓帝国的逻辑，缘于特有的国家规模（物理空间、多元文化、发展不平衡）和特定的治理方式（一统体制）相结合而衍生的制度安排和运作过程，因此具有明显的历史依赖性。本文的主要贡献是，以黄宗羲定律现象为线索，提出了三对（概念）关系及其内在的逻辑关联来概括中华帝国的治理逻辑。这三对关系是相互关联，依次递进的；委托与代理关系凸显了帝国治理面临的组织困难；正式与非正式关系则是帝国针对这一组织困难而衍生的制度安排；而名与实关系隐含着帝国在正式与非正式过程间的转化机制。值得指出的是，本文强调了中国大历史脉络中国家逻辑的延续性和共性，认为当代中国国家建设所面临的基本矛盾、困难与帝国时期并无实质性改变，因此历史上的帝国逻辑与当代中国的国家治理间多有关联。在结束部分，我着重讨论帝国逻辑在当今社会的表现、新的变化以及所面临的困境。

首先，“委托—代理”这一关系反映的帝国治理规模之累在当代中国国家建设中依然存在，甚至更为突出。这一观点基于以下观察：与帝国时期相比，当代中国国家治理面临的治理挑战——治理规模、多元文化、委托—代理困难——并无根本性变化。其基本治理结构，特别是中央（皇权）的任意专制权与官僚权力及其治理机制，亦无根本变化。（周雪光，2011，2012，2013b）其不同之处在于，人民共和国中官僚权威结构更为严密，动员能力更为强化，管制范围和深度极大延伸。这些变化一方面强化了国家向基层社会的渗透控制能力，但与此同时也承担了更为沉重复杂的治理负荷。（周雪光，2013a）因此，官僚体制层级间委托—代理的困难急剧增加，“权威体制与有效治理”这一基本矛盾更为深化，反映在新中国成立后频繁的放权—收权周期和政治运动，以图应对、缓和这一困难。中国国家面临的治理规模和多元性使得“委托—代理”关系中的信息问题、激励问题和相关的交易成本成为无法回避的治理挑战。任何关于中国国家治理的讨论和对策都必须首先正视这个问题并做出明确的回答。

第二，我们从中国大历史的脉络中，特别是不完全财政的制度安排上，看到了帝国应对这一挑战的治理机制，其核心为正式与非正式制度的同行并用，在强化严密官僚层级权威的同时，默许甚至鼓励非正式制度的存在，借以缓和或调节“委托—代理”所产生的一系列信息、权威困难。关于中国国家治理中的非正式因素已有大量的研究和广泛的注意。本文的贡献是对正式与非正式之间的关系给予新的定位和解读。本文提出，正式与非正式制度两者不是互为补充、此起彼落的，而是有机地融合并存、互为依赖的两个机制，只是其明暗凸凹程度在实际过程中因时因地因事而异。正式制度的可信性承诺因非正式制度的有效治理而不受到挑战；而非正式制度又因正式制度的授权而得以行之。两者的互动在某些时点又是紧张的：强化正式制度的努力压缩了非正式制度灵活性的空间，降低了其有效治理能力；而非正式制度的过度扩张又可能削弱正式制度的合法性和稳定性。

正式与非正式制度的并行共用，特别是非正式制度在国家治理中至关重要的地位对于我们理解当代中国国家建设面临的困难有着重要意义。首先，帝国治理在程序理性和实质理性间倾向于选择后者，即允许或鼓励因时因地制宜以利有效治理。程序理性意味着压缩非正式制度空间，使得帝国治理丧失灵活性，孕育着治理危机。这一大历史趋势使得中国官僚体制走上了与韦伯式官僚组织大相径庭的发展轨迹，也使得当今官僚体制的理性化过程步履蹒跚，进展艰难。其次，帝国治理中非正式制度的重要性意味着皇权追求政治教化、道德治国的治理方略：如果无法通过正式制度约束官员行为，那么官员的道德约束则成为重要控制手段。正因为此，当代中国的法治建设面临的困难不容低估：法治建设意味着压缩非正式制度的运行空间，这与一系列历史延续而来的制度安排相悖，难免阻力重重。

今天已经不再是帝国固步自封的时代。当代社会的信息传递和社会流通使得与帝国性命攸关的非正式制度受到极大约束。随着信息技术、公民权利意识的发展，政府的非正式行为——落实政策中的粗暴行为、妥协让步、私下交易、共谋掩盖——难以隐蔽实施。这些非正式行为一旦通过社会媒介公布于众，就会形成巨大社会压力，迫使上级政府做出反应，使得正式与非正式在治理过程中互为调节转换的空间大为压缩。社会发展的大趋势推动着政府行为走向正式化、标准化。但在相应的制度安排缺失的条件下，官僚体制的正式化、标准化又与各地情况的多样化产生了更大张力，使得一统体制与有效治理间的矛盾难以在官僚层级间微妙隐蔽的非正式过程中得到缓和消解，迫使中央政府自上而下的卷入和干涉，对整个体制产生大的震荡，诱发新的危机。

第三，名与实之间的若即若离和互为转换成为中国国家治理的常态过程。一方面，中央权力的象征性意义与地方权力的实质性意义同时存在且互为依存：中央权威通过地方政府的象征性遵从而得以确立和认同，而地方政府权力通过自上而下的授权而获得合法性。另一方面，国家权力在名与实之间的转化不断重新规范和划分正式与非正式间的边界。帝国的制度安排，从皇帝的任意性权力、官僚体制的注意力安排到运动式治理等等都为名与实间转化提供了一系列的运作机制来维系中华帝国的治理重任，在很大程度上缓和并转移了治理困难，使得帝国可以在不断的朝代兴衰更替中走下去。在帝国治理的名实关系中，“名”是关键：唯有皇权至高无上“名分”的稳定性才能提供名与实间若即若离的空间，体现在象征性权威、官方仪式和政治教化在帝国治理中的重要地位。一旦这一平衡被打破，国家权力危机随之而起，诱发实质性权力上收、非正式行为空间压缩的举措。

然而，这一平衡在当代社会极难维系，其中重要原因之一即为帝国之“名”的象征性资源在今天日益匮乏。中国社会已经不再是小农经济的封闭自守的状态，而是处在与世界各文化的交融与竞争中，民众的公民权利意识、群体意识、参与意识不可抑制地发展起来了。而帝国时代的皇权与民众之间远隔千山万水和漫长的官僚行政链条。在正式与非正式的双重世界中，皇权高高在上，不受地方官僚作为所累，可以维持明君仁主形象不变。但是在现代社会，国家与其官僚组织工具难以分开，在民众日常生活中无时无处不在，以致国家时常处于与民众直接互动甚至冲突的第一线。随着科技通信技术的发展，民众呼声、群体抗争和利益冲突汇聚而来，对中央政府产生巨大压力，“以名代实”之举难以持久；而“以实正名”的举措又使得中央政府陷入负荷沉重、疲于应付的被动局面，难以维系“名”之尊严。历史上演变而来的帝国治理逻辑与巨变的当代社会难以兼容，在运行中踉踉跄跄，经历着接踵而来的危机。

一个理论思路有其特定的视角，正在于它特定的取舍不同，有所为有所不为。本文也不例外。本文从组织学和历史脉络的角度审视国家治理逻辑，强调了其在中国大历史上的延续性，这并不意味着国家治理一成不变或简单重复；同样地，本文强调了地方政府行为在政策执行过程中灵活性的“有效治理”意义，也不意味着这些行为没有横征暴敛以追逐私利之嫌。在我看来，以上讨论的帝国逻辑并非执政者理性设计所为，亦非功能主义理论所谓社会机体的维系功能所致，而是在中国大历史的朝代更替、政纲兴衰过程中，在不同应对策略试错竞争中，经择优淘劣的演变过程而发展起来的。特定的历史背景、权力的意志、既得利益的固守和途径依赖等诸多因素都在塑造、影响着这一过程的速度和方向。这一理论视角帮助我们看到，中华帝国历史上衍生的制度安排和治理机制仍然在顽强地延续其生命力，从而不可避免地与当代社会发生着深刻的矛盾、冲突。这些历史遗产是中国走向未来的起点，也是新时代治理形态转型面临的特有困难和挑战，这正是我们关注中华帝国治理逻辑的现实意义所在。