周雪光：从“黄宗羲定律”到帝国的逻辑：中国国家治理逻辑的历史线索（中）

（二）明朝的一条鞭法改革

明朝没有地方财政，所有税收归中央政府征取和调度。中央与地方财政关系集中反映在起运与存留部分。地方完成税收之后，一部分起运至京或指定地点，而另一部分则存留在当地，按照中央指定的项目、对象和意图加以使用。“地方正项存留钱粮中，几乎不包含地方政府的行政事业费”，因此地方政府费用只能取自于各种名目的徭役和派办（何朝晖，2006），杂税派生因此蔓延。一条鞭法的并税式改革旨在将各种赋税编制在一起，简化名目种类，以利赋税征收之便。依梁方仲先生（2008）的《明代一条鞭法年表（初稿）》，一条鞭法自嘉靖十年（1531年）起始到万历二十年（1592年）左右大致完成，历时三代皇帝大半个世纪，由南及北，一地一县，逐点成片。

史学界对一条鞭法改革多有研究，对其利弊评价众说纷纭。一个基本事实是，一条鞭法通过并税、白银兑换大大增强了中央政府的攫取能力，加重了向上集权的趋向，同时限制了地方政府的应变能力。例如，“万历中行条鞭法，三征（田、丁、差）遂并为一，且额外多名色尽编正赋，一时便之，派之至今。然条鞭既属正供，一遇度外事故，不得不额外羡取，条鞭未行不过取之额外而已，只是则额外之后又额外焉”。（见康熙《堂邑县志》，转引自陈支平，1988：111）这一状况直至清朝仍余波未尽。顺治年间，户部尚书车克指出：“起运以供军旅之需，即有不给，尚可拨济于他藩，存留以供本地之用，一或不敷，万难乞贷于别省。且细查存留各款，不及枚举，其万万不容已者，如经制之有俸薪以养廉也，俸无所出，何以惩官之贪。”（转引自陈锋，1997b：104） 一条鞭法尚未在全国落实到位，其问题已经暴露在外。“地方官吏在征收四差银后，任意处理，以致干没，往往征后复征。遇到水旱灾情和兵饷等不时征发，便不断更加役银，‘条鞭法下，仅十余年所，里甲费业如嘉靖中年时’。四差银愈编愈多，倍增，或数倍于前，民户反受重累。这是一种结果。还有一种结果是，官吏名为节省，请减条鞭银，结果不敷应用，‘则私役里甲以济之者，昔止一里甲之累，而今两累之，大家为掩耳盗铃之计，其害更甚于加赋’。”（袁良义，1995：10）可见，并税式改革之意不在改变不完全财政的制度安排，也不能真正解决帝国治理的困境。

但并税式改革（暂时地）重新规范了中央政府与地方政府之间的权力和资源分配关系，强化了中央集权。许多学者都注意到，一条鞭法导致了中央与地方关系的重要转变，陈支平（1988：98-99）对这个变化的意义解释得最为透彻：“大体上讲来，这差役转化成白银之前，力差比较适应于地方政府的各种兴作支应。对于中央政府，其经济利益不是太大。到了明代中叶，……力差逐渐为银差所代替，而嘉、万时期一条鞭法的施行，加速了这一转化的过程……因为一条鞭法的原则是‘通计一省丁粮，均派一省徭役’。相当一部分差役实际已经变成了田赋，即所谓‘均徭、里甲与两税合一’，这种田赋化和白银化了的差役，自然随着田赋的存留起运制度而被运往中央财政所有。因此，自明代后期的裁扣工食银发展到清初实行大幅度地裁扣地方存留银，实际上就是封建中央政府力图把白银化了的差役控制到中央所有……”这种并税式改革的过程和结果在清朝状况亦复如是，“通过清代所显示的增税规律，我们还看到朝廷、地方官府和下层百姓主要是农民三方的关系。一方面朝廷需不时地通过规范税制来抑制地方官府的无度苛派，可一旦收权，便很难再把业经归入府库的税银返还于下，这就造成地方官府兴办公务的难度，何况官员们也愿意借再摊派上下其手，使额外摊派总无止息”。（郭松义，2008）

（三）清朝的“火耗归公”改革

不完全财政制度和并税式改革的特点与弊病在清朝雍正王朝前后的“火耗归公”改革过程中暴露得淋漓尽致，史学界已多有研究讨论。火耗或耗羡作为正税外的附加税以供地方官吏之用，在唐朝即已出现。及至明清，火耗收入成为地方官吏维系生存的基本来源，是不完全财政的必然结果。曾小萍 （2005［1984］）的研究表明，早在雍正年间之前，火耗即是地方政府的行政费用和地方官员俸禄的一个重要组成部分。这些火耗并不仅为基层官员所贪得，而是在整个官僚体制中流动和再分配，成为不完全财政空缺的重要补充来源。有趣的是，康熙、雍正、乾隆三代皇帝对待“火耗”的不同态度、做法恰到好处地反映了国家治理的不同侧面及其相应后果。

1. “视而不见”——康熙朝代的“非正式”运作

火耗作为不完全财政空缺的补充机制由来已久，清沿明制，持续未变。火耗作为附加税从未得到皇权的正式认可，也没有纳入正税，而是一直以非正式的方式存在，由地方政府自行做主决定，其收入亦为地方化，为地方官吏行政提供补充。康熙六十一年（1722年），陕西督抚因亏空无法填补，奏请以旧有火耗之名加征少许，专为填亏空之用。康熙皇帝谕旨：“火耗一项，特以州县官用度不敷，故于正项之外，量加些微，原是私事……今陕西参出亏空甚多，不得已而为此举，彼虽密奏，朕若批发，竟视为奏准之事，加派之名，朕岂受乎？”（孟森，2010：202）不难看出， 康熙皇帝的表态一方面是因为不愿承担加税恶名，但也体现了其以“默许”的态度对待火耗收入的存在。值得注意的是，这些做法“原是私事”，只能以非正式方式隐蔽行事。在不完全财政的制度安排下，这一非正式机制使得各级政府可以通过向下攫取资源以维持基本职能，即通过调节不同火耗征收来因地制宜地动员资源。因此，火耗作为附加税／地方税，成为不完全财政的重要机制，提供了地方政府的有效治理能力。

2. 明晰正式化——雍正朝代的“火耗归公”改革

火耗作为地方政府重要财政来源通过基层官吏以非正式方式征收。这一做法使得火耗资源地方化、灵活化，但也为地方财政平添诸多不确定性。雍正皇帝锐意改革，试图将火耗收入合理化、正式化，成为地方财政的一个正式部分，用以养廉银、公务费用等，从而增强地方政府的自主性和灵活性。雍正坚持将这部分税收保留在地方政府，以不影响其灵活性；为此特意将耗羡与钱粮正项相区别，强调将火耗所得资金作为地方政府的额外资金来灵活使用。由此可见，雍正清楚地意识到，一旦火耗与正项合二为一，就为向上聚敛提供了便利。雍正也不主张制定统一明确的火耗分数：“尔等请将火耗酌定分数。朕思州县有大小，钱粮有轻重，地广粮多之州县，少加火耗，以足养廉，若行之地小粮少之州县，则不能矣。惟不定分数，遇差多事烦，酌量可以济用，或是年差少事简，即可量减。又或遇不肖有司，一时加增，而遇清廉自好者自可减除。若竟为成额，必致有增无减。”（孟森，2010：204）

雍正年间的火耗归公改革，大大增强了地方政府的有效治理能力，在随后年间政府不良行为大幅度减少。诸位大臣如此评价：“耗羡之制，行之已久，征收有定，官吏不敢多取，计已定之数与策定之前相较，尚不逮其半，是迹近加赋，实减征也。且火耗归公，一切陋习，悉皆革除，上官无勒索之弊，州县无科派之端，小民无重征之累，法良意美，可以垂诸久远。”（孟森，2010：207）曾小萍（2005［1984］）称雍正的火耗归公改革为中华帝国官僚体制走向理性化的重要努力。

3. 向上聚敛——乾隆朝代的改革夭折

然而，火耗资金的正式化、明晰化为自上而下攫取和控制提供了便利。在乾隆朝代，随着皇帝改弦易辙，对火耗资金的自上而下控制越来越细密。乾隆五年（1740年）按照谕旨，户部直接干预耗羡收支，在管理上把耗羡视为正项。乾隆十年孙嘉淦论及：“夫督抚之办地方公事，原有后不可以为例而一时不能不然、报部不准开销而情事必不容已者，赖有此项银两（指火耗归公——引者注）通融接济，则官不赔而其累不及于民。近随同地丁钱粮报销，则与正供不复能有差别，而凡地方公事之不容已而又不准销者，必须赔垫，上司赔则取偿于属员，而馈送之路开；属员赔则取偿于百姓，而重戥征收因公科敛之端起。然则耗成正项，耗外加耗之弊，虽峻防之，其流有所不能止也。”（转引自何平，1998：134）“这样一来，官员们将养廉银作为个人收入全数装入私囊，地方公费又至虚悬。雍正让各省督抚‘自行度量’的耗羡征用，这时在中央部门的严格监管之下，地方失去了任何灵活性，又把目光转向加派，形成耗外之耗。”（何平，1998：134）也就是说，起初的做法是征收各种税费以应对各类情况，但税种合并取消了针对这些情况的具体应对举措。一旦各类情况出现，由于官僚体制分割而治，无相应税种加以应付，那么只得另取新税。经过了乾隆朝代的繁琐上报审批制度和最终的收缴政策，火耗归公改革也随之夭折。

从地方性资源的非正式运作（康熙朝代），到资源明朗化、正式化但地方化（雍正朝代），再到经正式渠道向上聚敛（乾隆朝代）这一逐段连接的过程，火耗归公改革使得地方性资源逐渐明朗化、正式化、集中化，为自上而下的资源聚敛提供了便利条件，重蹈了并税式改革夭折的覆辙。尽管火耗归公改革的起因和目标与历史上并税式改革不尽相同，但其发展过程和结果与后者有着耐人寻味的相似之处。

（四）人民共和国90年代的税费改革

不完全财政与并税式改革及其所反映的帝国治理逻辑延续至当代中国。我们从20世纪90年代的税费改革中可见一斑。关于这一时期的税费改革前后的情况已有许多研究。在这里，我借用田毅、赵旭（2008）《他乡之税：一个乡镇的三十年，一个国家的“隐秘”财政史》（以下简称“《他乡之税》”）的个案研究进行讨论。一个北方小镇1976年～2006年间的财政史显露了国家治理逻辑的地方性实践及其历史相似性。

《他乡之税》描绘了基层政府行为与国家政策互动的微观过程，从中折射出宏观层次上的国家治理逻辑。基层政府（镇政府）在税收领域甚至在所有领域中的工作部署、人员安排和种种行为都与自上而下的任务压力特别是税收任务密切相关。例如，1990年前后大办乡镇企业的政策推动镇政府层层分解指标，推动引资建厂，并与干部的奖励机制挂钩。随着政府各个项目和费用的增加，向农民征收税费在1990年后快速增长。1992年的全镇农业税是1986年的两倍。（田毅、赵旭，2008：83）在1994年分税制改革实行后，地方政府的财政收入压力增大。县政府要求各乡镇工业税比1993年增长30%，一些镇党委书记因未能完成任务而被免职，个别乡镇开始出现贷款赋税的做法。镇干部工资根据年终考核（主要为财政收入考核）后浮动发放。1995年，县政府要求进一步提高乡镇财政自给率；1996年，县政府要求全部乡镇实现财政自给，对乡镇实施“核定收支、定额上解或定额补助，超收全留、短收或超支不补、一年一定”的体制，导致了乡镇农业等税的大幅度提高，乡镇财政收入占全县财政总收入的比例从1994的35%一跃上升为1996年的79%。以后几年中，“乡干（部）变税干（部）”渐成常态，买税行为普遍，乡村财务关系日益复杂。

2000年税费改革开始，集体债务攀升。“辽宁营口市地税局的一位分局长说：‘分税制前，地方政府往往只重视本地的产值、利润指标，很少过问税收计划。分税制后，财政体制实行‘分灶吃饭’，税收的多少直接影响当地财政的支付能力和上级税收返还比例，各级政府，尤其是那些经济不发达的县、乡镇政府，对税收的态度由漠不关心变为直接参与或干预’。”（田毅、赵旭，2008：123）在这种压力下，各级政府、干部拉税、买税、垫税的行为普遍存在，如“河北一乡48村中就有36个都曾利用‘借贷’方式垫交税款，少则几万，多则几十万元，村民反映强烈。安徽一县18个乡镇中有14个存在垫税情况，一乡1999年垫税261万元，占其预算收入的一半，主要集中在垫农业税……有估算说，四川乡村级干部借款垫支缴税费和政府支出大约占到乡村负债的30%—50%”（田毅、赵旭，2008：166-167）。

2000年的税费改革在这个乡镇是如何体现的呢？“费改税的核心在于针对费多且许多地方费大于税的情况，并费入税，减轻农民负担”（田毅、赵旭，2008：217），一系列的措施也的确明显降低了农民负担。但是，乡镇收支情况仍然困难重重。“现在，乡镇政府必须支出的‘死钱’越来越多，机动职能和资金减少。”“税费改革中，中央文件中对教育的说法是取消的乡统筹、义务教育集资、计划生育等经费那部分支出应‘由各级政府通过财政预算安排’，不过很多县都选择了把这个责任‘巧妙’地放在乡级预算。”（田毅、赵旭，2008：220）简言之，90年代末并税式改革的核心是中央与地方政府重新划分资源流动调配权限。在这一过程中，基层政府承受了最为沉重的负担：一方面是征收税费的任务压力，另一方面是基本生活和办公经费不足的窘迫情景，而他们的应对措施则是强化向下攫取的力度。（周雪光，2005）这些情形与历史上并税式改革遭遇不无相似之处。

《他乡之税》一书所描述的情况在官方的调研报告中也得到了印证。国务院发展研究中心课题组的研究报告（陈锡文，2003）指出，农村税费大幅度增长的主要驱动力来自自上而下的资源攫取，特别体现在分税制后税收向上集中，迫使基层政府特别是县乡两级政府通过向下攫取来完成税收任务和维持日常工作运行的经费和收入。以湖北省襄阳县为例，从1994年到2000年，该县的“净上解”金额从1524.1万元增加到4936.2万元，为7年前的324%。（陈锡文，2003：211）为了完成自上而下的税收任务，基层政府不得不采用各种手段来编制虚假预算平衡，而且通过加大向农民攫取资源的手段来缓和税收任务的压力。不难看出，自上而下的税收任务塑造了乡镇政府的行为；税费改革并没有解决不完全财政的问题，基层政府面临着新的财政压力，因此诱发了相应的行为和问题。

（五）重新认识并税式改革

毋庸置疑，并税式改革在不同历史时期各有内容和演变。以上讨论特意强调了它们之间的共性以及其隐含的治理逻辑。首先，并税式改革将不同地区的不同做法视为一体，将名目繁多的税种归并简化。这一改革举措的出发点良好，旨在简化税种和过程，降低苛捐杂税、约束地方官吏行为，于官于民均有裨益，也的确在短时间内简化了税收过程和赋税压力。第二，并税式改革意味着，不同类别的税种经合并后明确正式化，分门别类，标明用途。官僚体制通过条块行政边界将一个领域切割成各个条框式结构，地方官吏巧立名目勒索百姓的机会受到限制。但这同时也意味着，地方政府应对特殊情况的灵活性也大大被束缚。来自四面八方的任务压力及其应对策略要求地方官员有着动员资源、使用资源的机动能力，而这一能力随着并税式改革大大削弱了。第三，并税式改革通过简化合并税种如白银化，使得原来隐蔽的、非正式的资源变得明朗化、正式化，有利于自上而下的攫取和调动。从这一角度来看，并税式改革在很大程度上是调节中央与地方关系的一种机制，特别是自上而下强化中央集权的努力。

并税式改革的核心是，通过正式与非正式关系间的调节来解决缓和帝国治理的困难。并税式改革趋于正式制度化，强化自上而下的权力；但这一做法压缩了地方政府通过非正式行为获取资源的空间，弱化了其有效治理能力，诱使其通过巧立名目重新复活各类杂税，于是“杂税丛生—并税式改革—杂税丛生”的现象周而复始地出现。我们从火耗归公的经历可以一目了然：火耗归公的初衷是加强地方政府的灵活性，但其实际意义却是在经过了正式化、明晰化后使得自上而下的攫取能力大大增强，最终剥夺地方灵活性。由此可见，并税式改革的历史过程透露着帝国治理逻辑。

三、超越“黄宗羲定律”：中华帝国治理逻辑的三个关系

黄宗羲定律现象折射出中华帝国所面临的治理困难、挑战以及由此发展出的一系列制度安排和应对举措，昭示着其背后稳定存在的帝国治理逻辑。在这一节，我们重新审视、解读中华帝国的治理逻辑。简而言之，我用以下三对（概念）关系——“委托与代理”、“正式与非正式”、“名与实”——来提炼、概括中华帝国的治理逻辑。这些关系和概念在文献中均已出现，笔者在研究工作中也多有讨论。本文新的贡献是，进一步发掘、厘清这些关系所蕴含的制度逻辑以及它们之间的内在关系，并将其放进中国大历史背景之中加以认识。

（一）委托与代理：帝国治理的困难与挑战

“委托与代理”这一对概念及其关系将我们的注意力引向了国家治理的组织基础及其面临的困难。在广义上，委托—代理描述了市场双方或合约双方间即委托方与代理方之间的普遍性关系，体现为双方在所有权基础上建立的权威关系。在这一关系中，委托方有着所有权或最终决策权，但在一定条件下将某些控制权下放或转让给代理方行使。因此，委托—代理关系可以有着不同的形式，而且不是一成不变的。在狭义上，在社会科学特别是组织学文献中，委托—代理是一对重要分析概念（Jensen & Meckling，1976），强调了组织中上下级之间或一般意义上合同双边关系中的特有属性。在委托—代理模型中，双方间的权威关系受到信息不对称性、不同利益目标等一系列问题困扰，需要相应的组织制度安排加以协调应对。例如，委托—代理关系中的一个突出问题是，拥有更多信息的一方（通常是代理方）可以利用信息优势来追逐私有目标；因此另一方（委托方）不得不采用相应的激励设置和制度安排来加以防范。（Milgrom & Roberts，1992；Miller，2005）再如，委托—代理关系中特殊性投资（asset-specific investment）特点可能导致代理方激励不足，从而影响了不同的所有权（或剩余控制权）安排。（Hart，1995；Tirole，1994）委托—代理关系一方面凸显了官僚体制在国家治理中的组织基础，另一方面又隐含着相应的一系列治理挑战，其中的信息、权威问题成为理解认识正式组织制度安排的核心所在。

官僚体制是中华帝国统治的组织基础，其中的委托—代理关系特征集中反映了国家治理的基本矛盾，“即权威体制与有效治理之间的矛盾，集中表现在中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容：前者趋于权力、资源向上集中，从而削弱了地方政府解决实际问题的能力和这一体制的有效治理能力；而后者又常常表现为各行其是，偏离失控，对权威体制的中央核心产生威胁”（周雪光，2011：67）。在中华帝国的大历史背景下，这一矛盾尤为突出：帝国的辽阔疆域、多元民族构成、不同区域在经济、文化、社会组织上的千差万别，使得官僚组织内的委托—代理关系面临超乎寻常的挑战：第一，帝国的规模导致了漫长的行政链条，使得委托—代理的困难——信息不对称、交易成本——急剧上升。信息不对称性加剧了上下级间特别是皇权对官僚体制的深深猜疑和戒备，由此衍生出权力集中和重重节制等各种机制，以防后者偏离、失控。这些制度安排加剧了信息与权力分离，决策与执行分离，上下级间控制与反控制诸方面的组织行为特点，导致了昂贵的治理成本。第二，各个区域的多元化、经济和文化诸方面的差异难免与官僚制的标准化管理方式产生紧张，使得帝国身处一统性与灵活性的张力中，不得不在集权和放权的两难间不断摇摆。

这一基本矛盾及其治理困境在赋税和财政领域中表现得尤为突出，不完全财政正是针对委托—代理关系面临的困难所衍生出的一种制度安排，即帝国无法实现有效的中央集权控制，不得不通过不完全财政制度来允许地方政府有灵活运作的空间。陈支平（1988：114-115）指出：“中国封建社会传统的税收政策，是以个体生产者（个体家庭）为直接征收对象的，而不似西欧封建社会那样由诸侯庄园主附庸进贡的方式来支持皇室。然而，中国的中央集权者们，并不能从个体生产者那里取得赋税，于是，一个庞大的官僚阶层，便成了沟通封建国家中央政府和个体生产者之间赋税转移所必不可少的中间环节。因此，中国封建社会的赋税徭役系统，实际是由三个层次所构成，即中央政府皇帝——官僚阶层——个体生产者（个体家庭或平民百姓），个体生产者把赋税徭役上纳给官僚阶层，而由官僚阶层转达于国家中央政府和皇帝。”如此，赋税制度将国家、官僚、民众紧密地连接在一起。在这样一个漫长的行政链条上，国家意志与各官僚层级间因信息、利益不同而引起交易成本昂贵，以致正式官僚体制不堪重负，只能引入其他治理机制来调节中央与地方关系。在税收财政领域，一方面是中央的高度集权，没有地方财政的正式空间；另一方面，不完全财政意味着允许地方政府因地制宜地灵活调节税收行为，从而给予地方政府相当大的动员资源的能力和空间。这一制度安排与帝国在其他领域中多层次、多中心的治理结构（吴稼祥，2013）有着许多相似之处。

委托—代理这一对概念及其隐含关系凸显了帝国基本组织架构，这正是我们认识帝国治理逻辑的起点。不难看到，中央与地方关系建立在一个微妙脆弱的平衡点之上：不完全财政虽然有利于地方灵活性，在一定程度上降低了官僚体制的治理成本，但倘若这一灵活口子过大，地方政府的资源动员能力就会产生离心效应，对中央集权产生威胁；其巧立名目、滥收税费的冲动也会引起民众抵制、反抗，削弱帝国统治基础。反之，当中央政府强化正式制度，压缩地方灵活性空间，其有效统治的能力也随之大打折扣，导致矛盾积累。如何调节、维系中央集权与地方有效治理间的微妙平衡成为帝国治理面临的重大课题，因此发展出了一系列相应的治理举措和制度安排，特别是在正式制度之外寻找其他的治理机制。