周弘：区域国别学视域下的欧洲研究（中）

 

四 统一欧洲的思想与方案

在民族国家体制占主导地位的时代，将欧洲作为一个整体的统一欧洲运动主要活跃于民间，特别是为欧洲精英所青睐。事实上，无论欧洲版图以封建领地划分，还是以民族国家划分，泛欧活动虽然没有成为政治主流，但在各个领域都没有间断，无论是跨越阿尔卑斯山的商路，还是文艺复兴浪潮，亦或是启蒙思想、资本主义工业化、政治民主化，都是跨越民族国家政治边界的活动。这些泛欧洲的活动上承希腊的人文主义，下启现代的理性主义和现实主义，不懈地彰显着“欧洲之所以为欧洲”的同一性文化，在社会生产和生活方式中，在思想和精神领域里，展现着与欧洲以外的世界不同的特性。

研究欧洲联盟的当代学者们倾向于将统一欧洲的思想回溯到15世纪的伊拉斯谟（约1466-1536）。为了纪念这位曾经毕生在英法意比等国游历讲学，促进各地不同文化和不同语言人民之间的相互了解的先驱，欧洲联盟设立了专项的基金，资助青年学子继承伊拉斯谟的事业。同样是人文主义者的托马斯·莫尔爵士，在他的《乌托邦》（1516）中将欧洲描述成有相同历史和相似文化的土地。这些思想和概念中的欧洲带有一种浓重的，也是统一的基督教色彩。[40]

统一欧洲的思想不仅来自于人文主义者，也来自于现实主义者，其中最为突出的代表就是马基雅维利，他在《君主论》（1532）中鲜明地提出，一个强大的君主也可以通过扩大领土的方式，最终使欧洲统一起来。这里没有解决的问题在于，如果没有一个足够强大的君主，欧洲统一将如何实现？对此，欧洲的贤哲和政治家们提出过各种各样的方案和假设，例如波西米亚国王曾经建议波、匈、德共同签署协议，组成基督教区代表大会，维护基督教地区的和平稳定，在外来侵略时相互合作。代表大会要根据法规行事，其常务会议就称为“共同体”。[41]

关于统一欧洲的组织方式还有很多种提案，如苏利公爵（Duc de Sully）设想的“由所有欧洲国家组成的政治主体”，克吕塞（Emeric Cruécé）1623年提出的各国参加的“世界性国联”，以及圣-皮埃尔（1712）规划的单一共和国[42]。这些方案的出发点和目标主要有两个，一是实现永久和平，二是便利跨国贸易。

沿着欧洲发展的历史轨迹，可以看到每个时代都不乏关于欧洲统一的各种设想，这些设想绝不限于政治理想，还包括了对于贸易和市场便利化的安排，以及法律上的保障。同时，各类人物出于不同的立场，前赴后继地描绘的不同的欧洲蓝图都会涉及到统一的欧洲与欧洲民族国家之间的关系问题。拿破仑战争后，圣西门在1814年提出过《重组欧洲方案》，呼吁全体欧洲民众团结起来，在保持各国的民族独立性的同时，建立共同的拥有超国家权力的组织机构，推动欧洲一体化。梅特涅在1815年提出过欧洲均衡和“神圣同盟”的协商一致原则。弗里德里希·李斯特（1789-1846）研究过如何扩大德国关税同盟，提出建立覆盖整个欧洲的制度体系。统一意大利的缔造者马志尼（1805-1872）提出过“欧洲联邦”的口号。意大利学者，意大利国会议员卡塔内奥（1801-1869）参照美利坚合众国，喊出了建立“欧罗巴合众国”的口号。作家维克多·雨果在1849年巴黎和平大会呼吁：“会有一天，我们会看到这两大群体，美利坚合众国，欧罗巴合众国。”[43]德国关税同盟之父弗里德里希·李斯特（Friedrich List）主张欧洲各民族“联合在一起生活……同在一个法制国家，在持久的和平和自由贸易中……。”[44]奥地利贵族和政治活动家里夏德·库登霍夫-卡莱基伯爵（R. N. Coudenhove Kalergi）不仅重申只有成立欧罗巴合众国才能拯救欧洲的独立，而且制定了包括政治、经济、军事联盟，以及共同签署的仲裁和保证条款等内容在内的行动计划，发动了泛欧运动，组织了泛欧联盟[45]。泛欧运动俨然成为一种重要的政治运动，欧洲许多政治家都参与其中。颇为著名的建立欧洲联邦的“白里安计划”由法国外长白里安提出，得到德国外长施特雷泽曼莱斯的认同。后来就任了法国总理的白里安甚至提出过将部分国家主权转移到欧洲联盟层面上去，要民族国家和欧洲联合并存的设想[46]。

欧洲就是这样，一边经历着国与国之间的鏖战，另一边欧洲的政治家、思想家、学者、企业家、乃至文学家们却在规划、憧憬、呼吁着整个欧洲的未来，要建立一个统一或整体的欧洲体系，通过统一关税、统一货币、统一立法，甚至某些超国家的统一的政治机制，弥补民族国家的弊端。但即使是泛欧洲的，或者影响欧洲整体的运动和思想，也往往来自于民族，如“民族大迁徙”是日耳曼民族留下的遗迹，“宗教改革”发端于德国，“文艺复兴”是意大利的杰作，“启蒙思想家”最先来自于法国，如此等等[47]，整体的欧洲和欧洲的各大民族从来就是不可分割的。

在统一欧洲的规划中有两种截然不同的路径：即战争与和平。战争的方案，也就是帝国方案。拿破仑（Napoleon Buonaparte）认为，“如果欧洲不是在一个首领、一个皇帝、一个摄政王领导下，并有足够能力把王国的土地分给他的臣民，天下就不会有安宁。”[48] 拿破仑实现欧洲一统的战争功亏一篑，即使在流放地，他还在憧憬着一个“欧洲联合会”，“一个欧洲代码，一个欧洲法院”，“单一的欧洲货币，统一的度量衡体系，以及完全一致的法律”。[49]

和平方案的提出虽然也是基于欧洲现实，但是在蓬勃兴起的民族国家时代，和平的设计和思想必然更加理论化，其中康德（Immanuel Kant，1724－1804）的《永久和平论》（1795）具有代表性。在康德的实践理性哲学体系中，国家之间不存在制约国家战争的国际公权力，和平和幸福的普世价值观和人类的伟大理想不能通过民族国家体系得到实现。各个国家联合体的世界大同乃是人类由野蛮步入文明的一个自然的而又必然的历史过程。康德还深入论证了独立自主的国家的准则，对国家间的和平条约，独立自主国家应享有的权力和义务（例如不应当暴力干涉其他国家的宪法和政府）等行为准则进行了规范。康德甚至详尽地规划了国家之间为实现永久和平所需要的正式条款或条件，例如“每一个国家的公民宪法都应当是共和制（Republican）的”，“国际权利应当建立在自由国家的联邦制之上”[50]，等等。

相对于从民族国家衍生帝国，再通过帝国战争的方式实现统一欧洲的道路，欧洲历代的联邦主义者规划着在联邦和国家的各个层面上分权（包括对立的立法、行政、司法权力机构），在分权的基础上再建立统一的分层协调治理结构，分别负责防务、商务和外交，之后构建联盟和世界。概而言之，在欧洲，民族国家和统一欧洲之间的纠葛一直存在，难以分而论之。

五 欧洲统一进程中的国家与区域

二战结束以后，主权独立的民族国家体系通过联合国宪章再次得到巩固。联合国宪章中国家平等的原则和相互尊重领土主权的准则，减少了国家之间的一些恶斗，但是没有消除国家间竞争可能引起的其他诸多问题。在欧洲，两次世界大战的经历重创了欧洲的民族国家体系。特别是第二次世界大战，对于欧洲来说就是人间悲剧。约3500万的欧洲人（不含苏联人）或战死，或死于战争导致的屠杀、虐杀、饥饿、疾病；数以千万人背井离乡，土地荒芜、生产下降，商业凋敝，人们流离失所。到处都是断垣残壁，到处都是病弱伤残。在第二次世界大战的废墟上，孕育了数百年的欧洲联合和统一的思想强势绽放。欧罗巴合众国的选项再度浮出水面，以英国前首相丘吉尔为代表的欧洲政治人物公开呼吁，“怎样救治这种主权国家？就是重新建造欧洲的大家庭”，就是“建立一种欧罗巴合众国”，而且，这种政治形态不应当仅仅是思想和方案了，“第一步就是成立一个欧洲委员会”[51]。

不仅是政治人物，欧洲民族国家内的社会各界都在找寻和平道路。二战结束前的欧洲思想界活跃着对“未来欧洲”的讨论。由于用战争和征服的方式统一欧洲的历次尝试给欧洲各国人民带来的不可承受之重，和平和统一的欧洲观念在思想界和政界都占据了上风。二战结束前，服刑中的斯皮内利（A·Spinelli）与同伴罗西（E·Rossi）共同撰写了《文托泰内宣言》(The Manifesto of Ventotene，1941），宣称民族国家是有寿命的，应当在欧洲民族国家的基础上建设不同于民族国家体制的欧洲联盟。另外一个对欧洲统一方案至关重要的人物，被称为“一个欧洲的法国人，或一个法国的欧洲人”的让·莫内则在1940年起草了法英联盟计划。该计划规划了一个拥有共同的防务、外交、财政和经济的法英联合结构，并且提出在关税同盟方面寻找突破口。让·莫内的方案目标明确、措施具体，他说：“若想安享繁荣和社会进步，就必须建立一个联邦形式的欧洲国家，或者有单一经济单位的欧洲实体。”[52]

第二次世界大战结束在即，欧洲九国抵抗运动组织于1944年召开的代表大会发布了《联邦主义声明》，宣告：“只有通过欧洲联合才能让德国融入欧洲大家庭”，提出建立一个由欧洲各国人民选举产生的，对欧洲选民负责的欧洲政府；建立一支欧洲军队，以遏制德国的重新武装；建立一个欧洲最高法院等等具体方案。1945年8月，巴黎欧洲联邦主义积极分子大会在呼吁“结束欧洲各国人民之间的战争状态”的同时，提出“各国人民用自己的坚强意志，推动软弱的统治者”，敦促他们“放弃部分国家主权”。欧洲联合已经从各界精英的议论变为欧洲民众的如火如荼的运动。丘吉尔主持了1948年5月7-11日的声势浩大的海牙大会，大会汇聚了来自25个国家的社会各界人士，主题就是欧洲统一。[53]大会通过了一系列的决议，包括建立欧洲政治经济联盟以保障安全和经济独立及社会进步，成立一个由政府派员参加的欧洲委员会，订立《欧洲人权宪章》和建立保障宪章实施的欧洲法院，欧洲统一的民意空前高涨。[54]

诚然，倘若没有各民族国家政府的参与，欧洲的统一运动将难以真正落地。在海牙大会上，两种不同的欧洲统一的观点已经显现，法国、意大利、联邦德国及荷、比、卢代表赞成联邦主义观点，而英国、丹麦及斯堪的纳维亚代表主张国家合作方案。最后，一个历史的契机使得法国人让·莫内的提议落到实地。被称为“舒曼计划”的让·莫内方案被外交家们宣称是“可以防止战争”的方案，也就是1950年5月9日法国外长罗贝尔·舒曼代表法国的声明：建议将法德的煤钢生产置于统一的高级别权威机构之下，并向欧洲其他国家开放。这一划时代的历史性事件充满历史必然性和现实偶然性，现代社会科学各种乞巧的论证方法不足以对这一事件进行足够有说服力的预判。

从国际关系学的视角观察，煤钢联营的政治动力来自于冷战的升级和美国重新武装联邦德国的压力，从经济学的视角观察，其动力来自于规避国际格局变化中西欧工业国在煤钢生产领域里重复建设和恶性竞争的风险。但是煤钢联营这一解决方案却是其来有自，经过了数百年的思想积淀，在一个合适的历史时机，以一种极其简单和有限度的方式变为了现实，从而开启了一个新的区域性治理机制的时代。如果没有此前数百年的积淀，很难想象欧洲统一的事业能够在第二次世界大战后一呼而就，此后又快速发展，一发不可收拾。

欧洲统一（或联合）时代的先行机制是为了煤钢联营而建立的超国家的、区域性的“高级别权威机构”（high authority）。1951年法国和德国，以及比利时、意大利、荷兰、卢森堡共同签署了建立欧洲煤钢共同体的《巴黎条约》，各成员国将部分权力出让给煤钢共同体，而煤钢共同体的决策不属于单个成员国，而是共同智慧的结晶。“高级别权威”按照煤钢产业发展的经济规律进行管理和决策，经济理性主义得以实践，并向其他领域溢出，由煤钢共同体发展为原子能共同体，继而经济共同体，通过欧洲单一法案，完成了欧洲统一内部市场的建设，提出了经济货币联盟，一种不同于民族国家的制度体系的出现，带动了一系列超国家制度的建构，并且在地理上持续地向南、向北、向东扩大，使得欧洲各国的体制趋同（或一体化）[55]。

舒曼说，由于高级别权威机构的出现，“法德之间的一切战争不仅将是难以想象的，而且实际上【物质上】也是不可能的”[56]。并且，由于有了这种新的体制，战争也是不必要的了。防止经济上的恶性竞争，避免擦枪走火爆发战争。创造新的高层治理模式——完成这一箭三雕的机制建设的历史机遇是极其难得的，但由于欧洲人抓住了这个机遇，开启了一个区域性体制和民族国家体制真实共存的时代。这个区域性体制在漫长的博弈中，缓慢地、分层地、分领域地替代国家体制。在这个过程中，经济的规律、政治的博弈、法律的约束、文化的认同交替或共同发挥作用，而民族主权国家之间的外交则通过国家间签订的条约转化为欧洲联盟的法律和规则体系，变换了形式与内容。单靠经济规律学说，或者政治博弈学说，或者其他社会科学的学科方法，都无法全面解释这个时代性的变革。经济一体化的动力、政治系统的运作、治理方式的转变、外部世界的压力、以及历史文化观念的认同，都产生了各自的影响，共同助推了欧洲的时代变革[57]。

区域性超国家体制在欧洲的出现并不意味着民族国家的消失，在有些时候，超国家的体制甚至强化了国家的力量。欧洲一体化虽然逐步推进，但在一些领域里也遇到了民族国家的强烈抵抗。例如1954年法国议会否决了1952年签署的欧洲共同防务条约《普利文计划》。1962年的欧洲共同农业政策的难题来自于对法国农业利益的保护。1965年爆发了“空椅子危机”，2005年欧洲联盟的创始国法国和荷兰否决了《欧盟宪法条约》，2016年英国公投脱离了欧洲联盟。共同体的欧洲和成员国的欧洲一直处于争夺和磨合中。从经济学的视角考察，越来越多的经济决策权力被成员国让渡给欧洲联盟，欧元的问世、欧洲财政契约的生效、欧洲“单一监管机制”的形成、欧洲门户战略的推出，都在强化着那个民族国家之上的庞大的经济超国家体制。在其他许多领域里，民族国家的主导权使得欧洲的统一看上去遥不可及。在欧洲的国家与区域之间，政府间主义和欧洲主义的代表一直处于既合作又博弈的过程中。不过，由于欧洲区域新的权力机构的出现，“主权和民族国家的天然结合却要被打破。”[58]所有这些现象都不是靠单一学科的理论可以解释的。

六 从治理的角度看区域与国家

当代欧洲的一个最主要的特性是一体化运动建构了一个超国家的区域性机制，这个机制已经覆盖了几乎整个欧洲。从治理的角度观察，欧洲联盟的机制与欧洲国家的机制相互交织纠缠，通过复杂的分工合作，在不同的功能领域中实行不同的规则，成为当代区域研究需要重点厘清的难题，也是区域国别学必然涉及的研究领域。

（一）功能领域

与民族国家的治理发展路径不尽相同，超国家机构首先并在相当一段时间内出现在经济和贸易领域里，其驱动力来自于经济和市场规律。如前所述，煤钢共同体是一个经济性的多国机制，在煤钢的生产销售领域里享有超越国家的专属权力。煤钢共同体和原子能共同体，经过了关税同盟阶段[59]，统一大市场建设阶段[60]，以及经济与货币联盟建设和欧元的诞生[61]，各个成员国的经济贸易政策相互影响并与共同体逐步趋同，实现了经济福利的快速增长和市场的一体化。虽然在这一过程中也有成员国与欧共体之间的博弈，但是博弈导致的妥协最终导向一体化的继续推进。超国家的共同利益覆盖了成员国的私利，或者成员国的私利在更深入和广阔的一体化中得到满足。经济边界的消除明显地提高了效率，降低了成本，使得经济福利得以最大化。于是依照经济规律，共同体将旨在打破边界的“四大自由”奉为圭臬，并通过超国家机制保障这些跨越国界的自由。由于各个功能领域之间的相互关联，经济逻辑不断向外延展，出现“溢出效应”，而超国家机制也应运扩展到其他领域，导致了更深层次的政治一体化。

但是，单纯使用经济学逻辑还不足以解释欧洲的区域建设规律。欧洲超国家机构的合法性来源于国际性的条约，高级别权威机构的运行和规则需要法律的保障。欧洲共同体法律制度的诞生和发展，既是经济一体化的自然延伸和可靠保障，也是一种新的区域性政治体制。欧盟法律体系并非面面俱到，而是根据不同的功能领域，与民族主权国家进行了权力的再分配。继续享有主权的成员国保留了大量的政治、社会、文化和外交权力，但是在涉及到共同经济利益的领域里，成员国却将关税、竞争等政策的制订权力移交给了超国家的欧盟机构。出现了超国家体制与民族主权国家机制分权或共享权力的局面。这种分权和权力共享的制度既是欧洲的创造，也是欧洲不同于非欧洲的特色，是在区域国别学整体框架下可以得到清晰的解释，而单一社会科学学科难以解释清楚的现象。

（二）治理机制

欧洲联盟的制度体系建筑在民族国家的制度体系基础之上，而并非替代民族国家的制度体系。由于民族国家转让给欧洲共同体/欧盟的权力因领域而有所不同，因此欧盟机制与成员国在不同领域里形成了不同的权力分配格局。有些欧盟机构和民族国家的机构名称相似，但内涵和权力却有所不同。例如众所周知的欧洲共同体下属的机构享受独有的权能，而在内务与司法，外交与安全等领域，有时成员国独享权能，决策程序需要通过协商一致和一票否决，在另外一些领域（如人类健康保护和改善、文化、旅游、教育培训、民事保护等等）欧盟机构实施“支持权能”。这种复杂的权力分配格局革命性地改变了国与国之间的关系，竞争被化为合作，博弈演变为协商，强制和对峙变成了一些条约和律法。有些平等的国家间关系变成了超国家和成员国机制之间的上下级关系，有些国家因为欧盟成员的身份而拓展了外交视野，“邻国关系”的内涵发生了明显的地理变化。国际关系理论尚未深入到这样一些复杂的机制的内部运作，而政治学理论则不得不需要经济学逻辑的加持，才能解释一些欧洲独有的现象。

通过已有的学科研究工具可以看到，欧洲联盟的机构看上去与主权国家类似，例如有欧洲议会，欧洲法院，欧盟委员会（“总理府”），替代单一首脑的首脑会议和各部长组成的部长理事会（体现着多元一体），甚至审计院，廉政局等，但是如果与主权国家机构进行比对，就会发现，此议会非彼议会，此法院非彼法院，欧盟机构不是作为完全独立的政治体而存在，而是与各种利益方有着频繁的互动关系。在立法进程中，欧盟委员会从技术角度，欧洲议会从民众呼声角度，部长理事会从捍卫国家利益的角度，地区委员会和经社委员会从社会团体的角度，各自发出自己的声音。结果是一个各种利益和权力平衡的过程，这些过程，包括立法程序，也与民族国家极为不同。国家机器与超国家机器在欧洲的并存使得欧洲既是国别的欧洲，也是区域的欧洲。

（三）治理方式

特殊的体制决定了特殊的决策方式和决策逻辑，从而产生了不同于主权国家的治理原则和治理方式，如授权原则，即欧盟只能在成员国在条约中授权的范围内行事；默认原则，即一切未被授权的权能仍由成员国行驶；辅助性原则，即在非专属权领域，只有当成员国无法完成拟议中的行动目标时，而欧盟能更好地完成，才由欧盟采取行动；比例原则，即欧盟采取行动的形式和内容不能超出实现条约既定目标所需的范畴。在决策的各个领域和各个环节，都规定了成员国和欧盟的权力范围、权力结构和权力关系[62]。

由于不同的权力范围和构成，欧盟的方式也有别于传统意义上的“国家”。奥利维耶·科斯塔（Olivier Costa）和娜塔莉·布拉克（Nathalie Brack）认为，如果不算相对独立的超国家“集中式监管”，欧盟的决策和治理方式主要有三种[63]。 首先是“共同体方式”，代表共同体内的超国家性。在欧共体可以主导的领域，受欧盟法规范，主要实行于单一市场调控、共同农业政策、市场配套政策，某些行业政策及部分社会政策领域。“共同体方式”意味着欧委会享有专属权力，控制欧盟议程，与欧洲议会一道推动各类法律规范的制定，并负责法律文件的实施，理事会负责使议案合法化，法院监督决策过程。委员会的合法性来源于得到成员国批准的各类国际条约。

其次是“政府间方式”，承认主权国家的核心作用，民族国家没有过时，欧洲一体化强化国家，主权国家与超国家机制共享权能，民族国家的利益是欧洲一体化的驱动力。欧委会只是主权成员国家的秘书处，是政策协调机制。政府间方式主要适行于成员国享有的“核心主权”领域（如外交、安全与防务、司法与警务、税收等政策领域）。“政府间方法”决定了欧洲一体化进程受到成员国控制，只有在获得成员国一致同意的情况下才能进行。欧委会要与成员国分享动议权，欧洲议会只是一个协商机构或拥有知情权，欧洲法院的作用十分有限，欧洲理事会采取一致通过方式，因此在这些领域里也就活跃着各种交易和博弈。

“第三种方式”在被程序化之后称为“开放式协调”（OMC），体现欧盟的“支持权能”：各个成员国家无需承诺制定共同政策，而是使用一些总体指导原则和标准，以会议的方式相互影响、交流经验、“向最佳实践学习”（learning from best practices），承诺在涉及本国政策时遵守原则并对标欧盟。在整个程序中，成员国都是主角，共同体的参与度并不高，除了商定原则标准以外，只能在成员国提交报告的基础上进行分析并向理事会提交决议。

从以上三种主要治理方式可以看出，作为整体的欧洲联盟与多元的成员国权力结构、适用领域和决策方式都不一样。成员国的权力在不同领域里不同程度地嵌入到欧盟治理模式中。共同体方式是超国家的，采取自上而下的方式，适用于经贸货币领域，政府间方式以成员国为核心，由成员国提出动议并左右进程，采取自下而上的方式决策，适用于外交防务等领域。此外，在政府、政党、利益群体之间还存在大量的开放式协商互动，采取横向决策方式，适用于社会文化等领域。欧盟的治理模式具体地诠释着欧洲民族国家和超国家机构的共存方式，是研究当代欧洲制度运行机制的必要视角。