作者 杜光（曾任中央党校理论研究室副主任） 写于 二零一三年
      土地製度：亿万农民的悲歌
土地製度的改革，是有关几亿农民切身利益的大事。我国自古以农立国，土地则是立国之本。历朝历代的统治者，都把完善土地製度视为统治要务，所以《汉书·食货誌》有“理民之道，地着为本”之说。《孟子》裏的“夫仁政必自经界始”，所谓“经界”，指的就是耕地分配。古代史书有许多改朝换代后给百姓重新分配土地的记载。因为农民只有获得土地，才能安居乐业，国泰民安。
中华人民共和国建立后，在全国范围内开展的土地改革运动，虽然过于暴烈，造成了许多不应有的损失，但满足了许多贫困农民对于土地的渴望，发展了农业生产，为国民经济的恢復作出了很大的贡献。在那几年裏，许多翻身农民勤劳节俭，发家致富。这些在小农生产的条件下先富起来的农民，代表了当时农业生产力的发展要求，应该受到执政者的鼓励。但是毛泽东却认为这种状况是农村资本主义自发势力的表现，把这些勤劳致富的农民定为新富农、新富裕中农，在经济上政治上加以限製和歧视。为了遏止农村资本主义发展，加快社会主义改造的步伐，毛泽东拒绝刘少奇的先机械化后合作化的主张，批判邓子恢的“四大自由”（租佃自由、雇工自由、借贷自由、贸易自由），严令推行合作化。基层干部迎合毛的意旨，大肆强迫命令，许多地方出现建社后社员退社甚至自行解散，及大批出卖耕畜、杀羊砍树等现象。但毛泽东对这些现象毫不重视，相反却大批合作化中的右倾思想。在他鼓吹推动下，到1956年6月，全国就有91.7%的农户被组织进农业生产合作社，而且多数是被剥夺了土地所有权的高级社。到了大跃进的1958年，合作社进一步发展为工农商学兵五位一体、党政军民学统一领导的人民公社。不但土地所有权，连许多生活资料都被没收，公社社员成为毫无自由权利的农奴，在辽阔的中华大地上，奏起了一曲亘古未有的悲歌。就人民公社的性质而言，诚如一位哲人在论及印度村社时所说的，这些农村公社“始终是东方专製製度的牢固基础，它们使人的头脑局限在极小的范围内，成为迷信的驯服工具，成为传统规则的奴隶，表现不出任何伟大和任何历史首创精神。”这也是对中国人民公社的生动写照。
文化大革命结束后，不甘于奴役的公社社员自发地挣脱人民公社的桎梏，实行包产到户。这个斗争从非法到合法，经历了五年时光。安徽、四川等地1977年就开始了分田包产的活动，1978年的中共十一届三中全会却明确规定“不许包产到户”，到1982年初才在中共中央的文件裏承认各种形式的生产责任製“是社会主义农业经济的组成部分”。把摆脱专製主义桎梏的革命成果，纳入名为社会主义实为专製主义的框架才能获得合法性，使包产到户这个伟大的历史事件，依然带有浓重的悲剧色彩。
但是，包产到户毕竟是自合作社高级化以来农民悲惨历史中的光辉亮丽的一页。它突破了公社土地所有製，极大地解放了农业生产力，农业生产发展很快，而且孕育了民营经济的幼芽，带动了经济体製的改革。但由于国家政策把它安置在“社会主义农业经济”这个框子裏，只允许农民享有土地使用权，土地所有权仍归集体，因而改革所释放的生产力，几年以后就消耗殆尽，八十年代后半期农业生产就停滞不前了。在这种情况下，最需要的是深化土地製度的改革，实现“耕者有其田”。因为我国的农业生产尚处在小农经济的发展阶段，与这种低度生产力相适应的生产关系，是土地的个人所有製。土地归农民个人所有，才得以精耕细作、涵养地力，保证丰产；才能避免有权势者的无理掠夺。对于这个问题，早在两千多年以前，孟老夫子就做过很好的概括：“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。”土地就是农民最重要的恒产。可惜，当时的执政者见不及此，朝野的註意力都集中在政治体製改革上。“8964”后，政治体製改革被置之脑后，土地製度的改革就更没有人註意了。邓小平1992年的南方讲话挽救了经济体製改革，土地製度则依然打着“集体所有”这面假社会主义的旗帜，纹风不动。随着房地产业的勃兴，农民土地成为基层官僚的盘中之餐。他们勾结开发商，大发土地财，既充实了打造政绩的财政，又塞满了个人的腰包，并且使房地产业成为最具中国特色、剥削最凶残的垄断行业。要改变这种局面，最根本的办法当然是把土地所有权还给农民。但当政者长期以来迷恋于土地的集体所有是社会主义公有製，把土地私有化视为洪水猛兽，不可能接受改变土地所有製的任何设想。所以要改革土地製度，就只能在承认集体所有製这个前提下，实现农民对土地的权利。三中全会《公报》的设想，就是在这个框架下提出来的。
《决定》提出：“在坚持和完善最严格的耕地保护製度的前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”以中央文件的形式承认农民对承包地和承包经营权的流转，无疑是对原有僵化的土地製度的突破，是农业经营方式的创新。《决定》在“赋予农民更多财产权利”的名目下，提出“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。这裏规定的农民对集体资产股份的各项权利，实际上已经具有所有权的性质，但它同“坚持农村土地集体所有权”存在着一定的矛盾。因此，在贯彻这一项决定的过程中，既得利益者必然会以破坏农村社会主义所有製为借口，进行顽强的抵製。这就需要探寻集体所有製同农民个人权利之间的统一共存的支点，从理论上说明集体所有製的製度特征——同时包括着集体所有和农民个人所有。
从理论上说，集体是个人的集合体，这是一个虚的概念，而个人却是实实在在的实体。没有个人，何来集体？既然土地是集体所有，那么，这个集体中当然包括每个耕种土地的农民，每个农民都应在集体的土地所有权中享有一份属于他个人的土地所有权。《决定》提到的“保障农民集体经济组织成员权利”，实际上包含着对土地的所有权。现在需要做的，是把这一份所有权由虚变实，扩大农民对土地经营使用权的涵义。也就是说，在土地经营使用权裏，包含着一份在集体所有权前提下的个人所有权。这份土地的个人所有权，正是农民获得土地经营使用权的依据。所以，国家在承认农民个人的土地经营使用权的时候，实际上已经承认了他的个人所有权，只是拘泥于集体所有製是社会主义公有製的斯大林教条，加上土地所蕴含的巨大物质利益，因而拒不承认罢了。现在要改革土地製度而又拒不放弃集体所有製，就应该确认农村土地的双重所有权——集体所有权和个人所有权。集体所有製就是集体所有权和个人所有权的统一。这就从理论上解决了集体所有和个人所有互不相容的难题。
从实践来说，既然农民现有的土地使用权中，实际上包含着一份土地所有权，那么，他对于自己所使用的土地，就应该有权处置，包括出租、买卖、抵押、入股、合作等等，一句话，有权投入市场，自由流转。不经农民本人同意，任何机关或个人都无权占用。但迄今为止，土地的处置权一直掌握在被认为是代表集体的基层官员手中，农民对土地的所有权不能在土地处置权中得到体现。这当然是很不合理的。因为官员的处置权来自集体所有权，是间接获得的；而农民的处置权则直接地来自他个人的土地所有权。所以，《决定》把土地的处置权转到农民手裏，是完全合情合理的改革。它符合于广大农民的利益，有利于社会经济的发展。缺陷是《决定》没有明确规定土地的流转必须取得承包农民的同意，这就给处于强势地位的有权者留下了上下其手的空隙。
关于土地流转所得利益的分配，《决定》有“保障农民公平分享土地增值收益”的承诺。如何“公平分享”，如何“保障”，《决定》当然不宜于提出具体方案。考虑到集体所有製的名分，处置权虽然属于农民，但流转所获得的权益，自然应该在集体和个人之间进行合理分配。我认为，总的说来，个人所得应大于集体所得（集体所得包括村镇提留、政府税收等），因为这些权益对于农民来说，是他的全部或部分恒产的代价，而在集体所有的土地中，它却只是很小的一部分，也许连百分之一都不到。希望有关部门在製定具体的规章製度，拟定操作程序和权益分配比例时，能够充分考虑广大农民的权益。特别需要规定：没有承包农民的同意，任何党政机关、企业或个人都无权变更土地的利用方式。
土地製度的改革，不但有关农民的切身利益，有利于促进农业生产力、提高农民生活水平、扩大内需，而且可以活跃、完善市场经济，克服房地产业的混乱，甚至对于政治领域的反贪限权，端正地方政府的财政政策，减少基层官员的腐败，消除社会动荡，保持和谐稳定，都将产生十分积极的影响。例如，许多地方政府多年来征用农地，高价出售，所得绝大部分用于充实地方财政，或中饱私囊，给农民的补偿极少，往往只有售价的百分之一二。近几年群发性事件层出不穷，每年达十余万起，多数是由土地纠纷引起。改革土地製度后，土地处置权属于农民，不经农民同意不能改变土地使用方式，基层官员无法再插手获利；而且土地流转的权益，大部分归农民所有，以每亩土地售价100万元为例，过去农民只能得到几万元，所得远不能补偿所受的损失，而按照我在前面的设想，农民可以得到50万元以上补偿（包括入股的股值），自己的权益已经得到保证，就不需要再抗争了，许多群发性事件都可消弭于未发之时。这样一来，就可以消除许多滥用权力、官商勾结、贪汙渎职的机会，减少社会震荡，并且大大节省维稳的人力物力，提高执政党和政府的威望。改革土地製度之功大矣哉！
然而，由于《决定》仍然“坚持农村土地集体所有权”，而在传统的观念裏，集体所有製是社会主义公有製，是排斥任何个人所有权的，这就使土地製度的改革带有明显的不彻底性。它将成为反对改革土地製度的社会势力的强大理论武器，抗拒落实这项意义重大的改革措施。改革和反改革的博弈，将是一个十分尖锐、復杂而曲折的过程。我对博弈的胜负不抱奢望，“悲歌”不会很快就变调为“欢乐颂”，但相信在这个问题上总会有所前进，农民的处境总会有所好转。这也是“有限的乐观”吧！
2013年11月29日
民有经济才是市场经济的主体
三中全会的《决定》确认“经济体製改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系”。所谓“处理好政府和市场的关系”，我认为，关键在于，一方面，减少政府对市场和民有经济的干扰；另一方面，为完善市场体系和发展民有经济创造良好的条件。《决定》在这两方面都作出了较好的规划。《决定》提出的国有经济和民有经济“都是社会主义市场经济的重要组成部分”，两者的财产权“同样不可侵犯”，以及“使市场在资源配置中起决定性作用”，被人们普遍认为是经济体製改革的两大亮点。这两大亮点正是实现上述两个方面的重要前提。
取消不必要的审批事项，是减少政府对市场的干扰和为民有经济解困的有力措施，十八大前，国务院就已经取消或下放334件审批事项，《决定》进一步规定，“最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机製能有效调节的经济活动，一律取消审批”。《决定》还承诺“保证各种所有製经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争，同等受到法律保护”；提出“加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。”“建立公平开放透明的市场规则”。《决定》特别表示“支持非公有製经济健康发展”，“坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有製经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒”。这些规定既是党和政府的承诺，也是广大民众特别是大小企业经营者的共同期盼。它的贯彻将会有力地促进市场经济的完善和民有经济的发展。
但是，由于传统意识形态的困扰，我对这些承诺能够在多大程度上得到贯彻，却缺乏足够的信心。我在第二篇札记《突破垄断和三个理论谬误》裏，对涉及经济体製改革的三个理论谬误：社会主义市场经济，公有製为主体，国有经济主导，都作了简要的剖析，指出这些理论谬误必然导致改革的不彻底性，这裏不再重復。需要进一步梳理的问题是，市场经济究竟应该以什么经济形式为主体？
我们不妨先回顾一下，我国的市场经济是怎样发展起来的。
文革以后，安徽、四川等地农民自发地实行包产到户，发展了生产，温饱之余，也有了少量的资金。这些资金和富余的劳力结合，萌生了新生的个体经济，有的肩挑手提，走村串乡，有的设摊摆点，博取微利。从个体的工商劳动，到微型、小型的工商企业，从家庭副业到集市贸易，从农村到城市，人们冒着“投机倒把”、“走资本主义道路”、“进行剥削”等等罪名的压力，积极投入各种经济活动，为市场经济的兴起，奠定了最初的基础。
这个历史过程表明，市场经济首先是在民间萌动的。或者，用最近报刊频繁使用的语汇，官方承认市场经济，是民间的经济活动“倒逼”的结果。十一届三中全会虽然提出“对经济管理体製和经营管理方法着手认真的改革”，但实际上只是在原有体製范围内，对国有企业的调节。同一次会议上通过的《农村人民公社工作条例》，甚至明文规定“不许包产到户”。两年后也只是允许边远山区和贫困落后地区“可以包产到户”。到了1982年的中共十二大，才承认劳动者个体经济是“公有製经济的必要的、有益的补充”，肯定“在很长时期内需要多种经济形式的同时并存”，同时提出“计划经济为主，市场调节为辅”和“实行对外开放”的原则。但这个“市场调节为辅”，指的仅仅是小商品的生产与销售，还不意味着对市场经济的承认。1984年10月十二届三中全会通过《中共中央关于经济体製改革的决定》，提出“在公有製基础上的有计划的商品经济”，但强调“不是那种完全由市场调节的市场经济”；由市场调节的只是“部分农产品、日用小商品和服务修理行业的劳务活动”，仍然无视民有经济作为一种独立的经济形态的存在和发展。1987年的十三大，才承认“私营经济……是公有製经济的必要的和有益的补充”，“要继续鼓励它们发展”。这些变化是民有经济迅速发展在指导思想上的反映。
民有经济虽然获得了合法地位，但由于市场经济不被承认，发展受到极大的限製。“8964”后，反改革势力十分嚣张，公然叫嚷要取消民有企业。但历史走向了他们愿望的反面。1992年初邓小平南下讲话，明确表示“市场经济不是资本主义”，接着，同年的十四大提出“社会主义市场经济”，确认了市场经济在改革中的地位。这就促进了民有经济的蓬勃发展，到本世纪初已奄有国民经济的半壁江山。可以说，市场经济和民有经济是不可分割地同步发展的，民有经济诞育了市场经济，市场经济反哺了民有经济；市场经济以民有经济为主要成分，民有经济以市场经济为依托。我们既然以市场经济为经济体製改革的基本方向，就不能不承认民有经济是市场经济的主体。这是从实践的历史过程来考察的。
再从理论上考察，经济体製改革的基本要求，是以市场经济取代垄断经济。从个体户到大型民营企业，每一步发展都同时是对垄断经济的突破。包产到户突破了人民公社的一统天下，最终导致人民公社製度的全面崩溃；与知识青年返城同时兴起的城市个体工商户和小微企业，突破了对城市经济生活的全面垄断，撕开了垄断经济的口子；九十年代对市场经济的确认，更是开始了民有经济的全面进军。经济体製改革的过程就是以民有经济为主体的市场经济，逐步取代垄断经济的过程。
民有经济的进军遭遇到垄断体製维护者的顽强抵製。他们据有意识形态高地，打出保卫社会主义的旗子，把最初出现的民有经济的幼芽，说成是“资本主义復辟”。当时有所谓“傻子瓜子”事件，“承包鱼塘”事件，都曾经喧嚷一时。九十年代中后期的几份“左派万言书”，更是针对民有经济的勃兴和中产阶级的形成，大声疾呼，危言耸听，但社会在发展，时代在变化，这些违背历史潮流、过时落后的观念，虽然在短时间裏也能吸引朝野的註意，但终究难以阻挡历史的车轮，民有经济仍然按照自己的发展规律，艰难地开辟前进的道路。
但对民有经济的发展抗拒最有力的，还是霸占着垄断企业的权贵资产阶级。民有经济的发展，特别是向垄断领域进军，必然会触犯权贵集团的利益。这个既有权又贵显的新剥削阶级是经济体製改革的既得利益者，他们绝不放弃可以继续攫取暴利的垄断阵地。上届国务院在2005年和2010年先后发布两个“36条”，旨在允许民有企业进入垄断领域，却都遭到垄断领域权贵集团的软顶硬抗，进展甚微。十八届三中全会的《决定》提出对国有经济“实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革”，“进一步破除各种形式的行政垄断”，“鼓励非公有製企业参与国有企业改革”。但要实现政企分开，破除行政垄断，谈何容易。早在1984年的《中共中央关于经济体製改革的决定》裏，就已经提出“政企职责分开”，并且指出：“中央和地方政府包揽了许多本来不应由它们管的事，而许多必须由它们管的事又未能管好。”29年了，政企不分和政府包揽不该管的事，不仅没有显着的改变，相反更加严重了。从突破垄断的角度来看，有了两个“36条”的前车之鉴，《决定》是否有可能采取更有力的措施，为民营企业进军垄断领域扫清道路？我希望如此，但不抱乐观。
《决定》在多处把民有经济称为“非公有製经济”，这是很不准确的提法。“非公有製经济”是相对于“公有製经济”而言的。我在第二篇札记裏已经指出：“社会主义公有製是共同占有和个人所有的统一。”“它的生产资料既为劳动者共同占有，同时又为劳动者个人所有，也就是说，在共同占有的生产资料中，每个劳动者都有一份属于他个人的所有权。”而我们现有的那些被奉为“公有製经济”的国有企业和集体企业，却没有一点社会主义公有製的影子。就它们大都为权贵资产阶级所掌握这个特征来说，这是一种比资本家私有製还要落后的私有製——权贵所有製。“公有製经济”既然不存在，“非公有製经济”这个提法也就没有什么实际意义了。
用私营经济来概括民有经济也是不妥当的。有许多实行股份製或员工持股的企业，已经不是原来意义上的私营或私有企业了，因为它们的资本已经不是私人资本，而是社会资本，它们正处在从私有製向公有製过渡的阶段。只有独资企业或家庭企业，才可以说是私营经济。民有经济是包含这两种经济形式的统称。
在艰困的条件下发展壮大的民有经济，不但是市场经济的主体，推动社会经济发展的主要动力，而且也是公民社会的经济基础，孕育中产阶级的摇篮。改革开放以来，它在发展生产力、提高国民经济总量、吸纳就业人口、纳税、出口等方面，都作出了重要贡献。但在指导思想上，它却没有得到应有的重视，只能充当市场经济的次要角色，备受权力机关的歧视挤压，往往连企业家的人身权和财产权都得不到保障。早些年的孙大午案，后来的吴英案、曾成杰案，近年的张克强案，都展现出专製权力对民有企业的压迫和摧残。更不要说薄熙来的重庆当局为掠夺民营企业的资财而进行的“黑打”了。李克强11 月1日在一次会也讲了一个很典型的例子：北京一所高校的一位毕业生回乡创业，办一个书店。在多个部门跑了三十多趟，花了不少钱，历时三个多月，总算办下来了。但开业后各种检查、收费、罚款纷至沓来，交不出钱就拿书，最多的一次拿走了140多本书。他一气之下，最后关门不干了。如此恶劣的处境，民有经济怎么能顺利发展呢？这次全会承认民有经济是市场经济的重要组成部分，是我国经济社会发展的重要基础，确立了民有经济和其他经济形式的平等地位。在这个基础上提出了一些有利于民有经济发展的措施，当然是值得欢迎的。但《决定》依然肯定“坚持公有製主体地位，发挥国有经济主导作用”，使我对民有经济的发展前景难以乐观。
市场经济以自由竞争为最基本的特征，而被称为“公有製经济”的国有经济则以垄断为基本特征，两者格格不入。以它为主体，让它发挥主导作用，就永远都不可能有完善健康的市场经济。我们现在的市场经济实际上是以民有经济为主体，指导思想上只有正视这个现实，承认这个现实，把深化经济体製改革的出发点放在这个客观事实上，才能使改革走上更符合于历史发展趋势的阳关大道。
2013年12月3日